За партньорството за открито управление

В Бразилия бе първата международна среща в рамките на Глобалната инициатива Партньорство за открито управление. Изпълнителният директор на Фондация „Програма достъп до информация” д-р Гергана Жулева бе поканена да коментира Националния план за действие на България в рамките на регионалните сесии на форума, в който участваха представители на правителствата на 55 държави, подкрепили инициативата, и 150 представители на граждански организации, застъпници за открито и прозрачно управление. За резултатите от срещата, участието на ПДИ в постигането на по-голяма откритост и прозрачност на управлението в България и бъдещите стъпки за развитие в тази посока с Гергана Жулева разговаря Диана Банчева.

Д-р Г. Жулева

            Глобалната инициатива „Партньорство за открито управление”  стартира през септември 2011 по инициатива на правителствата на САЩ, Бразилия и още 6 държави. Каква е целта на инициативата и защо се случва сега?

            Идеята за Партньорство за открито управление е от по-отдавна и е на осем държави, които предлагат на всички останали да се присъединят към една доброволна инициатива, тъй като тя не е скрепена с правни ангажименти или международни договори. Целта на инициаторите е да се постигне съгласие, че отвореното управление води до по-голямо обществено участие, до едно по-добро управление, до едно по-добро общество. Поканата на инициаторите към всички държави да се включат към това партньорство, както виждаме за много кратко време е намерила доста поддръжници. През септември 2011 присъединилите се държави бяха 46, днес са 55. Непрекъснато се увеличава броя на присъединяващите се държави. На срещата на държавите, присъединили се към Партньорство за открито управление, в Бразилия бяха поканени и по-широк кръг участници – представители на неправителствените организации от държавите, които са се присъединили към инициативата, както и медии, бизнес. Засега Партньорство за открито управление е доброволно обединение, доброволно партньорство на присъединилите се държави да утвърждават по-високи стандарти за прозрачно, отчетно и отворено управление.

            Организации на гражданското общество бяха включени в Координационния комитет на инициативата от самото начало. Каква е ролята на гражданското общество в подобна глобална инициатива?

            Самият факт, че представители на гражданското общество, а те не са малко, са в самия управляващ орган, Координационния комитет наПартньорство за открито управление, показва много добра тенденция, а именно че самото развитие на инициативата ще бъде свързано с участието на граждански организации. Идеята е и в следващата среща на Партньорство за открито управление, която ще се състои в Лондон, да се включат още повече организации на гражданското общество, за да бъдат естествен коректив на изпълнението на националните оперативни планове за открито управление. Освен това, един от основните принципи, заложен от инициаторите на Партньорство за открито управление, е самото изработване на националните планове да бъде съвместно и в партньорство с граждански организации, бизнеса и други заинтересовани. На срещата в Бразилия бе представено как това е ставало в различните държави. Разбира се, има разлики, свързани може би с традициите, може би с активността на неправителствените организации, които са искали да участват в изработването на националните планове, или с откритостта на самото правителство в изработването на националните планове. В страните от Латинска Америка, например в Мексико, самото гражданско общество е създавало коалиции, за да може да участва активно в изработването на националния оперативен план. На форума бяха изразени идеи да бъдат включени по-активно и комисарите, и комисиите по достъп до информация, там, където има такива, тъй като те имат по-широк поглед върху случващото се с достъпа до информация и прозрачността на органите на власт. Така че, в първоначалния замисъл на инициативата е заложено участието на гражданското общество. Граждански организации ще имат основна роля и в наблюдението на изпълнението на националните оперативни планове.

            На какъв етап и по какъв начин се включи Програма Достъп до Информация в инициативата?

          Програма Достъп до Информация е в течение от самото начало и се опитва да информира заинтересованите групи в България – неправителствени организации, граждани, представители на администрацията от най-ранен етап. Ние превеждаме, правим резюмета на материалите на инициативата и разпространяваме тези материали, тези знания, както чрез нашия месечен информационен бюлетин, така и чрез специална секция на нашата страница, посветена на инициативата Партньорство за открито управление. Стремежът ни е всички развития в тази инициатива да бъдат оповестявани по-активно сред нашите читатели, и потребителите на нашата страница. На срещата в Бразилия бях поканена да коментирам българския национален оперативен план. Той бе представен от началника на кабинета на министър председателя, Румяна Бъчварова, на една от регионалните кръгли маси „Централна Европа”, на която бяха представени националните оперативни планове на Словакия, Чехия, Румъния и на България. Интересът беше доста голям, защото това са държави в Европейския съюз с доста близки оперативни планове. Повечето от тези държави почти едновременно приеха и своите закони за достъп до информация. Едно от важните условия на инициативата е националните оперативни планове да бъдат широко оповестени и дискутирани още на подготвителния  етап. Очевидно, че в това отношение има още много да се желае. Едно е консултиране с отделни заинтересовани организации и групи, друго е обществена дискусия за необходимите мерки. Би било добре по-нататък да има едно по-широко обсъждане – не само чрез интернет страницата „Портал за обществени консултации”, но посредством публични представяния какви са конкретните мерки, сроковете за изпълнение, заложени в националния оперативен план; начинът, по който ще се осъществяват тези мерки. Има какво да се желае и по отношение на откритостта на самия процес вече на изпълнение на националния оперативен план.

В рамките на инициативата е предвиден и тъй наречения Независим Отчетен Механизъм (IRM), който ще изисква самооценка на правителствата, представили своите оперативни планове с последващ международен независим експертен преглед на националния план, но не на неговото съдържание, а на неговото изпълнение, включително оценка на адекватността на усилията да се постигне по-широко обществено участие. На срещата на гражданските организации представени в Бразилия се формулираха много интересни идеи за участието им в наблюдението на изпълнението на националните оперативни планове и сътрудничество в този процес.    

Българският оперативен  план предвижда мерки, свързани и с препоръки за отворено и отчетно управление, които Програма Достъп до Информация дава от години за България. А именно: откритост на бюджетите, откритост на финансовите отчети; мерки, свързани с прилагането на ЗДОИ, с по-нататъшно развитие и унифициране на публичните регистри и на онлайн регистрите в България. Една от предвидените мерки е страницата на администрацията на Министерски съвет да се превърне в моделна страница. Това е добра мярка, като се има предвид, че в България няма орган, който да наблюдава и да координира прилагането на Закона за достъп до обществена информация (ЗДОИ) и задълженията, свързани с активната прозрачност на органите на власт. Ето защо, Министерски съвет, който в момента изработва и доклада за състоянието на администрацията, съдържащ отчети по ЗДОИ,  да се превърне в моделна администрация за откритост, отчетност и прозрачност, ми се вижда добра идея. Националният оперативен план  съдържа и редица други по-конкретни мерки, които са абсолютно необходими.

Очевидно ще трябва да се наблюдава процеса на изпълнение на националните оперативни планове и да има един постоянен граждански контрол на това как се изпълняват предвидените мерки.

            От приемането на ЗДОИ през 2000 г, Програма Достъп до Информация подготвя и публикува годишни доклади за състоянието на достъпа до информация в България – препоръките от тези доклади са с толкова голям ефект, че променят законодателство и практики. Как ПДИ осъществява наблюдението на прозрачността и откритото управление?

            Едно от основните направления в работата на Програма Достъп до Информация е наблюдение на практиките, което ние правим и чрез координаторската си мрежа в страната, и чрез наблюдение на медиите, на случаи, в които граждани, неправителствени организации, или бизнес искат по-прозрачно управление или използват процедурите на ЗДОИ, за да има по-прозрачно и отчетно управление. Освен това, ние провеждаме систематични наблюдения. Всяка година правим специално проучване на откритостта на институциите в системата на изпълнителната власт. Особено важно сред тези наблюдения е оценката на Интернет страниците от гледна точка на активното публикуване, която правим след измененията в ЗДОИ от 2008. Тогава бяха създадени ясни задължения за онлайн публикуването на определени категории информация. Освен това, самата прозрачност на органите на власт е една цялостна система – не само ЗДОИ създава задължения за онлайн публикуване, но и ред други закони, регламентиращи отчетността на органите на власт. Нашето наблюдение отчита и тези техни задължения. Тази година за пръв път въведохме количествени измерители на показателите, по които следим онлайн публикациите, така че можахме да направим Рейтинг на прозрачността на институциите в системата на изпълнителната власт. Едновременно с това, постоянно следим, анализираме и систематизираме съдебната практика, случаите, в които хората имат проблеми с достъпа до информация.

           Може да се каже, че нашите доклади за състоянието на достъпа до информация дават една доста пълна картина за състоянието на прозрачността в България. Не случайно препоръките в тях, които имат съвсем конкретен характер, се взимат предвид от органите на власт. Много добър резултат от миналата година бе изменението на заповедта на министъра на финансите по отношение на дължимите разходи при предоставяне на обществена информация. От години ПДИ препоръчваше преглед на тази стара заповед от 2001 и привеждането на дължимите разходите в съответствие на сегашните цени на носителите на информация. Друго интересно развитие, резултат от нашите доклади, беше прегледът на списъците на служебната тайна. Аз се радвам, че Държавната комисия по сигурност на информацията, именно на основата на препоръките в нашия доклад инициира обсъждания какво трябва да съдържат тези списъци; преглед на тези списъци; определени инструкции към административните структури и организационните единици, които издават тези списъци, за да се уеднакви практиката по отношение на списъците за служебната тайна. Много други неща се случиха през годините в резултат на нашите препоръки.

      Тази година ние направихме и преглед на публичните регистри по отношение на законодателното уреждане за поддържането на публичните регистри онлайн; институциите, които имат задължението да ги поддържат; описание на регистрите. Цялата тази информация, която събрахме и систематизирахме, може да бъде намерена в портала Публични регистри, който пуснахме през ноември 2011, в резултат на почти петмесечно проучване. Разбира се, това е портал, който непрекъснато следва да се развива и обновява. Процесът е доста динамичен и за да бъде актуална информацията, трябва да се следят непрекъснато новостите, които се появяват и в Интернет страниците, и в практиката на поддържането на публичните регистри. Един друг проблем е уеднаквяване на форматите им, така че да бъдат използвани от потребителите. Такава мярка е заложена и в националния оперативен план.   

            По отношение на оценката на активната прозрачност на управлението, по-конкретно на съдържанието на Интернет страниците на органите на власт, които ПДИ прави, какво показват резултатите от 2012?

            За да може да се следи самата практика на поддържането на интернет страниците и новостите, които се появяват там, ние самите трябва да развиваме своята методология и да отчитаме по-детайлно някои неща, които се появяват в сайтовете. Това е по отношение на нашата методология и нашите средства за наблюдение, тъй като те бяха разработени в началото на 2009. Всяка година обновяваме показателите, но проучването през февруари-март 2012 показва, че още някои детайли трябва да бъдат уловени чрез въвеждането на нови показатели. Резултатите към март 2012 г.[1] показват, че държавните органи са още далече от 100 % изпълнение на  своите задължения за онлайн публикуване категориите информация, предвидени в ЗДОИ. Нито на централно, нито на териториално ниво, или на общинско има изпълнение в пълнота на всичко това, което органите са задължени да публикуват. Разбира се, трябва да се отчете, че има и много големи развития. В сравнение с миналата година имаме значително увеличение на публикуваните бюджети и на финансовите отчети. Макар изпълнението да е още под 50 % все пак има значително развитие през последната година. Екипът ни оцени 474 интернет страници на основата на 39 и за общините - 40 показателя. Има какво да се желае по отношение на структурата на секциите „Достъп до информация”. Много малко от тях отговарят на изискванията, които са заложени в закона. А именно, вътрешният ред, изразен във вътрешните правила за работа по ЗДОИ. Публикуването на тези правила бележи значително развитие в последната година, но съдържанието на вътрешните правила също е предмет на коментар – какво съдържат, какво трябва да съдържат, стандартите, на които трябва да отговарят. Тази година в доклада за състоянието на достъпа до информация в България сме обърнали внимание на този въпрос, а именно какво трябва да съдържат тези правила.

            Това, което липсва в секциите „Достъп до информация” е описание за гражданите на разбираем език какво къде могат да намерят. Лошо е изпълнението на описанието на информационните масиви. Това е едно изключително важно условие за потребителите на Интернет страниците от гледна точка на информация за по-добрата ориентация. По отношение на отчетите по достъпа до информация – те се изпращат до Министерски съвет и въз основа на данните от тези отчети се прави годишния доклад за състоянието на администрацията, където имаме и част за достъпа до информация. Това е много добра практика в България. Но това не означава, че не трябва да се прави годишен отчет на това, което се случва в конкретната администрация – колко заявления за достъп до информация са подадени, има ли откази, какви са основанията за тях. Самата отчетност дава възможност на органите на власт да направят изводи какви са проблемите и да се предприемат конкретни мерки за преодоляването им. От прегледа на вътрешните правила става ясно, че в много малко администарции има ясна организация и координация на онлайн публикуването. Активното публикуване следва да е резултат от усилията на екипи в  администрацията. Трябва да има координационно звено по отношение на активното публикуване. Ние ще наблюдаваме този процес и ще даваме препоръки за неговото развитие, за да може потребителите на обществена информация, която трябва да се публикува, да могат лесно да я намират. Да не говорим, че особено важен въпрос по отношение на повторното използване на информация е въпросът за форматите, в които се поднася тази информация, за да бъде лесно използваема. Друг проблем е, че в момента трудно може да се оцени актуалността на информацията. На много места индикатори за това няма как да бъдат намерени.

            Напоследък особено внимание се обръща на темата за отворените данни (Open Data), това бе и една от темите на форума в Бразилия. Какво е мястото и значението на Open Data в контекста на откритото управление?

            Това е един показател за отвореното управление. Проблемът с отворените данни става все по-актуален и във връзка с повторното използване на информация от обществения сектор, така, както ни е познато понятието от Директивата на Европейския съюз и частта от ЗДОИ за повторното използване на данни. Тук има много динамични развития. Обсъждат се главно неща, свързани с форматите, възможността за повторно използване тези данни, тъй като това е свързано с развитие и на бизнеса и на конкуренцията. Естествено, остава си централен въпросът за достъпа до информация, защото повечето от законите създават задължения за активно публикуване. Не трябва да се забравя, че исторически  в много случаите се използваха процедурите по ЗДОИ, за да се получи определена информация, която на един следващ етап се превръща в отворени данни. Нека си спомним, че едно от първите дела на журналист беше за достъп до конкретна стенограма на Министерски съвет. Сега, 11 години по-късно, стенограмите се публикуват след заседанието в отворената правно инфомационна система на МС. Когато през 2000 ПДИ направи  своето първо проучване  на достъпа до публичните регистри, хората подаваха заявления за достъп до информация от тях. Сега 631 регистъра  са онлайн със свободен достъп. В някои страни отворени данни са договори, чиято откритост е най-големият проблем за България. Вместо искането на договори да става по процедурата на ЗДОИ и в много случаи да свършва в съда, поради отказ на различни основания, по-отворени, по-прозрачни правителства са решили този проблем чрез законодателно уреждане на задължение договорите да бъдат публикувани, да бъдат отворени данни.Що се отнася до едно по-широко отваряне на данните, свързана с природните ресурси, това също е заложено в националния план в рамките на инициативата Партньорство за открито управление. Това обаче, също е процес, който предполага и капацитет и техническа готовност, за да могат всички тези данни да бъдат свободно използвани от потребителите.

Какви са следващите стъпки в рамките на инициативата в рамките на инициативата Партньорство за открито управление?

            Следващата стъпка на национално равнище е по-широки обсъждания, формиране на екипи за наблюдение, и по-специално на неправителствените организации, на гражданското общество, което ще наблюдава изпълнението на националните работни планове, както и разясняването на инициативата, както от страна на неправителствените организации, така и от правителството. Това включва представяне на националния оперативен план на по-широк кръг. Накратко, на национално равнище предстои едно разгласяване, оповестяване, разясняване, и най-важното изпълнение. На международно равнище най-важната стъпка ще е прегледа на изпълнението на националните оперативни планове, формализиране на Независимия Oтчетен Механизъм, избирането на международните експертите от панела на експертите на ПОУ, оценката на изпълнението на плановете на първите осем държави и т.н. Координацията на работата ще се поеме от следващата страна инициатор - според правилата на Партньорство за открито управление – Великобритания. Планира се и нова  глобална среща  в Лондон следващата година. Държавите представили своите оперативни планове на срещата в Бразилия ще правят самооценка на изпълнението им. Ролята на гражданските организации и национални експерти по изпълнението на ОП също ще бъде координирана. Самата инициатива създава и правилата в хода на своето развитие. Раждат се и се обсъждат най-различни идеи, които могат да бъдат споделени в самата страница на Партньорство за открито управление. Координацията на целия този процес очевидно не е лесна работа, а екипът, не е голям. Координационният комитет работи на доброволен принцип. На срещата в Бразилия имаше много интересно обсъждане на панела на неправителствените организации, които участваха в срещата, за това по какъв начин гражданските организации биха участвали в процеса. Стана ясно, че на много от въпросите не може да се отговори засега. Трябва да се търсят решения в съвместни обсъждания и усилия. Но не бива да се забравя, че гражданските организации имат свои представители в Координационния комитет. Колкото до работата на национално равнище, очевидно е, че тя трябва да се свърши от неправителствените организации и от правителството и би било добре това да се случи в някаква форма на сътрудничество.