Анализи
|
Александър Кашъмов, ръководител на правния екип на ПДИ
 Александър Кашъмов |
През 2013 Върховният административен съд неколкократно се позова в практиката си на тълкуването на Конституционния съд, според което „защитата на личните данни за лица, заемащи публична длъжност, е много по-занижена в сравнение със защитата на личните данни на останалите граждани”.[1] Конкретният повод, по който бе дадено това тълкуване на Конституцията, бе конституционно дело, образувано по искане на председателя на ВАС за обявяване на разпоредба от закона за досиетата[2] за противоконституционна. Искането бе отхвърлено с мотивите, че във визирания случай правото на достъп до информация надделява над защитата на личния живот и информация. Поради очевидния факт, че така приетото тълкуване се отнася не само до частния случай, но и до всеки въпрос, свързан с баланса между правото на гражданите на достъп до информация и защитата на личните данни,[3] то бе застъпено в практиката на Върховния административен съд от миналата година.
Решенията на ВАС в това отношение се делят на две основни групи. Едната съставляват решенията, в които се приема, че правото на достъп до обществена информация надделява над защитата на личните данни на публичните фигури.[4] В други решения на ВАС се приема обратното – че достъпът следва да се ограничи с цел защитата на личните данни. Възниква естественият въпрос дали разбирането, изразено в двете групи актове на ВАС, е едно и също и в крайна сметка съвместимо, или сме изправени пред противоречива практика. На този въпрос не може да се отговори абстрактно. Напълно е възможно по начало, съобразно казуса, една информация да е призната за общодостъпна поради това, че се отнася до висш държавен служител и не е особено чувствителна, но пък е очевиден общественият интерес от публичността й. Друг вид информация пък може да не е от същата или равна значимост и тогава би попаднала в защитата на личните данни. Затова е необходимо да се изследват конкретните аргументи на съдилищата, за да се установи дали сме свидетели на изграждаща се или обратно – на противоречива практика.
Кои са публичните фигури?
Единият въпрос при осъществяването на баланса между правото на достъп до обществена информация и защитата на личните данни е свързан с качеството на лицата, за които се отнася информацията. Степента на защитата на личните данни е по-занижена, ако това са публични фигури. В свое решение от 16 май 2013 Върховният административен съд прие, че народните представители[5] са „лица, изпълняващи публична, висша държавна длъжност”.[6] Според друго решение на петчленен състав на ВАС от декември 2013, в кръга на личностите, които изпълняват „публична, висша държавна длъжност” попадат и магистратите, съгласно Закона за съдебната власт.[7] От решението на Конституционния съд се установява, че балансът между правата се осъществява по отношение на категориите лица, заемащи „публична длъжност” и осъществявали „публична дейност” по смисъла на закона за досиетата. Изчерпателно изброяване на категориите длъжности, които обхващат тези понятия, е направено в самия закон.[8] От анализа на посочената съдебна практика се установява, че върховните съдии употребяват два термина с различно съдържание. Лицата, заемащи „висши държавни длъжности”, са изброени в Закона за публичност на имуществото на лица, заемащи висши държавни и други длъжности (закон за публичност на имуществото).[9] Кръгът на тези лица е по-тесен от този на лицата, заемащи „публична длъжност” по смисъла на закона за досиетата. Колкото до лицата, заемащи „публична длъжност”, и те сами по себе си не са едни и същи. В закона за досиетата е даден един обхват, а друг е обхватът на същата категория според Закона за установяване и предотвратяване на конфликт на интереси. Както изглежда, според ВАС всички тези категории се обхващат от визирания в решението на Конституционния съд кръг, който можем да обозначим като „публични фигури”.
До момента не е възниквал въпросът, дали ако дадена длъжност е предвидена в определението на един от цитираните три закона, но липсва в друг или два от останалите, тя пак ще се разглежда като „публична фигура”. По начало липсва основание да се изключва някоя категория, след като веднъж законодателят я е включил в понятието „публична длъжност” или „висша държавна длъжност”.
Защитени ли са данните, съдържащи се в декларации, които подлежат на публикуване?
В цитираното решение на петчленния състав на ВАС от декември 2013 относно данните за магистратите се приема, че „сам по себе си фактът, че съдиите, прокурорите и следователите са задължени да декларират посочените обстоятелства (относно доходи и имущество) в публичен регистър сочи, че там изнесените данни не са защитени лични данни”.[10] Изразът е заимстван от предходното решение на ВАС за декларациите на народните представители. От така изложените мотиви е ясно, че макар формално да попадат в определението на лични данни по смисъла на § 1, т.1 от ЗДОИ, аналогично на определението по чл.2, ал.1 от Закона за защита на личните данни /ЗЗЛД/, то поради изрично законодателно решение, с което дадена информация е обявена за публична, тези данни не са защитени. Обратно, те дори трябва да бъдат публикувани, което означава, че следва да се предоставят и при поискване, ако не са били публикувани. Това се отнася и за случаите, в които е поискан достъп до декларация за конфликт на интереси, която следва да е публична съгласно Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси /ЗПУКИ/. [11] Цитираните решения имат аналог и в по-старата съдебна практика.[12]
Що се отнася до двата посочени по-горе случая – и по отношение на информацията, отнасяща се до народни представители, и по отношение на тази, отнасяща се до магистрати, разсъждението на съда не е насочено към конкретния казус, а установява правен принцип. Нито наградата на председателя на съд, нито декларациите за партийната субсидия са данни, които подлежат на деклариране, т.е. те са извън съдържанието на декларациите по закона за публичност на имуществото.
Очевидно съдът приема, че информацията за получена награда или за предпочитание към партия за разпределяне на бюджетната субсидия е аналогична или най-малкото не е по-чувствителна от попадащата в декларациите по закона за публичност на имуществото. Това от своя страна, обуславя решение в полза на надделяващ интерес от публичност на информацията.
За кои категории информация не се прилага ограничението, свързано със защита на личните данни, поради надделяващ обществен интерес?
През годините в практиката на ВАС е изведено, че не подлежи на защита, а обратно – трябва да бъде предоставена при поискване, информацията, свързана с длъжността и името на дадено лице,[13] с участие в комисии,[14] с изпълнение на служебни функции, като например командировки, както и съответните разходи за тях, [15] с образованието и квалификацията на държавни служители,[16] с трудовия стаж[17] и др.
По същия начин, според практиката от 2013, следва да се подходи по отношение на информацията за получени от магистрати награди по реда на Закона за Министерството на вътрешните работи, както и по отношение на информацията за подадените декларации относно партийната субсидия. Тази информация е обществена и не касае личните данни за лицето, тъй като „целта на ЗЗЛД е да гарантира неприкосновеността на личността и личния живот чрез осигуряване на защита на физическите лица”. Политическата принадлежност на независимия народен представител обаче не е свързана „с неприкосновеността на личността и личния живот, а е обективно съществуващ факт”. Същото е прието и по отношение на размера на получаваните награди.
За кои категории информация е неприложимо ограничението, свързано със защита на личните данни, поради надделяващ обществен интерес?
Според ВАС защитата съгласно Закона за защита на личните данни е приложима, когато исканата информация не е обществена. Тя не е обществена, когато не отговаря на критериите за „обществена информация”, съгласно чл.2, ал.1, чл.10 и чл.11 от ЗДОИ. Това се приема в решение на петчленен състав по отношение на информацията „кога, къде, по какъв повод са завеждани преписки /жалби, сигнали, предварителни производства и други от каквото и да било естество/” в МВР срещу конкретно физическо лице. Според съдебния състав „легитимната цел на искането за предоставяне на достъп до информация по реда на чл. 2, ал. 1 от ЗДОИ е лицето, което търси информацията да си състави собствено мнение за дейността на задължения субект”. За да е възможно съставянето на такова мнение, информацията трябва да е налична, т.е. актът, съдържащ официалната обществена информация да е издаден, а в останалите случаи - обществената информация вече да е събрана или създадена и то от задължения субект, при и по повод на неговата дейност.[18]
По подобен начин разсъждава съдът по отношение на предоставянето на информация относно брутното парично възнаграждение за определен период от време на председателя на Комисията за регулиране на съобщенията, като се посочи отделно основна заплата, клас, добавка по Закона за електронните съобщения, целеви награди, бонуси, суми при ползване на платен годишен отпуск, обезщетения за отпуск по болест, както и сумарния сбор от всички формиращи възнаграждението компоненти за периода. Според тричленния състав на ВАС „в случая информацията относно паричното възнаграждение на физическо лице, получавано във връзка с изпълнение на заеманата от него длъжност, представлява лични данни, разкриващи икономическата му идентичност”. Съдебният състав коментира, че действително Конституционният съд е установил баланс между правото на достъп до обществена информация и на защита на личните данни, като при публичните фигури тя е много по-занижена. Това не означава обаче, че такава защита липсва. Така, „съобразявайки съществото и съдържанието й, исканата информация касае разкриване на защитени лични данни и не покрива законовите критерии за квалифицирането й като служебна или официална обществена информация, т.е. като носеща сведения за дейността на председателя на КРС”, поради което не намират наличие на надделяващ обществен интерес, съдиите стигат до преценка, че информацията следва да бъде защитена.[19]
Неясно остава дали във всички случаи получаваното възнаграждение представлява защитени лични данни или при надхвърлянето на определен праг на обществения интерес тази информация следва да бъде разкрита. В началото на 2013 състав на ВАС, пето отделение, остави в сила решение на Административния съд – София град (АССГ), с което бе обявена за общодостъпна информацията, свързана с получаваните от членовете на политическия кабинет в Министерството на труда и социалната политика бонуси (допълнително материално стимулиране). Върховните съдии не коментират изрично приетото в мотивите на решението на АССГ, че дори да не беше поискана обобщената сума, а получаваните от всеки един от членовете на политическия кабинет суми, тази информация не може да бъде защитени лични данни поради надделяващия обществен интерес. Приема обаче, че исканата информация безспорно е обществена и е неоснователен доводът за липса на „надделяващ обществен интерес” по смисъла на § 1, т. 6 от ДР на ЗДОИ от получаването на исканата информация. По този повод съставът на ВАС изрично приема, че „въпросът е разгледан от АССГ и е получил обоснован и законосъобразен отговор, който се възприема изцяло от ВАС”.[20]
Заключение
От прегледа на практиката през 2013 г. може да се направи извод, че е налице по-голяма яснота за баланса между предоставянето на обществена информация и защитата на личните данни. Относително ясно е определянето на кръга на публичните фигури, за които защитата на данните е занижена. Съдилищата прилагат правилото за осъществяване на баланс на интереси, установено в § 1, т.5 и 6 от ДР на ЗДОИ. Това е валидно за случаите, в които информацията попада в определението на „обществена информация” по смисъла на ЗДОИ.
Същевременно остават неясноти. Обезпокоително е становището на ВАС, макар изолирано за момента, че „предметът, обхватът и пределите на публичността на информацията за лицата, заемащи висши държавни длъжности, е строго и изчерпателно регламентирана в съответните специални закони”.[21] Макар да е изложено по повод информацията за възнаграждението на председателя на КРС, за който случай видяхме, че са посочени и други мотиви, то може да сведе до изключително тесен кръг личната информация, която подлежи на предоставяне съгласно ЗДОИ. Не е съвсем ясно и разграничението, което състави на ВАС правят между информация, свързана с неприкосновеността на личния живот и „обективно съществуващ факт”. Вероятно през следващия период ще бъде прецизирана тази практика и изяснени случаите, в които информация подлежи на предоставяне и е неприложима защитата на личните данни поради надделяващ обществен интерес. Важното е, че в момента ВАС е приел подход, съвместим с международните и европейските стандарти в тази област, като преценява не само естеството на исканата информация, но и контекстът, като връзката й с дейността на съответния орган на власт, наличието на обществен дебат по темата. Това състояние на нещата дава възможност за развитие, без да е изключен напълно рискът от избора на формалистичен и обратен на обществения интерес и духа на закона подход.
[1] Решение № 4/26.03.2012 г. на Конституционния съд на Република България по к. д. № 14/2011 г.
[2] Става въпрос за текста на чл.25, т.3 от Закона за достъп и разкриване на документите и за обявяване на принадлежност на български граждани към Държавна сигурност и разузнавателните служби на Българската народна армия. За краткост по-нататък в текста той ще бъде рефериран като закон за досиетата.
[3] Балансът между правото да се получава и разпространява информация – от една страна, и правото на защита на личната неприкосновеност и личните данни е общо място в Европейската конвенция за правата на човека; Регламент (EO) 1049/2001 г. за достъпа до документи на Европейския парламент и на Съвета относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията; Европейската конвенция за достъп до официални документи; Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда, обн.ДВ бр. 33 от 2004 г.
[4] Терминът „публична фигура” е възприет в практиката на Европейския съд по правата на човека. Среща се в две решения на Конституционния съд, а в актовете на българските съдилища - по изключение.
[5] Делото бе заведено от журналистката от БТВ Виктория Петрова поради отказ на служител от Министерството на финансите да предостави копия от декларациите, с които независимите народни представители пренасочват субсидията по Закона за партиите към предпочетена от тях политическа партия.
[6] Решение № 6681 от 16 май 2013 г. по а.д. № 13332/2012 г. на ВАС, пето отделение.
[7] В този случай е оспорен отказ на министъра на вътрешните работи да предостави информация, получавал ли е награда от министъра главният прокурор Сотир Цацаров по времето, когато беше председател на Пловдивския окръжен съд. Достъпът до информацията, поискан от неправителствената организация „Български институт за правни инициативи”, бе ограничен на основание защита на личните данни на засегнатия.
[8] В нормата на чл.3, ал.1 са изброени лицата, заемащи „публични длъжности”, а в ал.2 – лицата, осъществяващи „публични дейности”.
[9] В разпоредбата на чл.2, ал.1.
[10] Решение № 16380 от 10 декември 2013 г. по а.д. № 13425/2013 г. на ВАС, петчленен състав.
[11] Решение № 17344 от 20 декември 2013 г. по а.д. № 1857/2013 г. на ВАС, пето отделение. Предмет на казуса е оспорване на отказ да бъде предоставен достъп до декларация по ЗПУКИ и информация за образованието на държавен служител.
[12] Срв. Решение № 3508 от 20 април 2004 г. по а.д. № 10889/2003 г. на ВАС, пето отделение. Предмет на оспорване е отказ да се предостави имотна декларация на висш прокурор.
[13] Решение № 240 от 9 януари 2008 г. по а.д. № 6700/2007 г. на ВАС, пето отделение.
[14] Решение № 13502 от 29 октомври 2012 г. по а.д. № 8102/2011 г. на ВАС, пето отделение.
[15] Решение № 3101 от 23 март 2006 г. по а.д. № 8452/2005 г. на ВАС, пето отделение.
[16] Решение № 9486 от 4 октомври 2006 г. по а.д. № 3505/2006 г. на ВАС, петчленен състав.
[17] Решение № 8572 от 14 юни 2012 г. по а.д. № 4051/2012 г. на ВАС, петчленен състав.
[18] Решение № 17404 от 21 декември 2013 г. по а.д. № 7138/2013 г. на ВАС, петчленен състав.
[19] Решение № 13819 от 23 октомври 2013 г. по а.д. № 7183/2013 г. на ВАС, седмо отделение. Идентични са мотивите в Решение № 4098 от 25 март 2013 г. по а.д. № 955/2013 г. на ВАС, петчленен състав.
Няма коментари:
Публикуване на коментар