Гергана Жулева, изпълнителен директор на ПДИ
Наскоро беше публикувана студията на Шейла Коронел „Меренето на откритостта. Едно проучване на рейтингите за прозрачност и перспективите на един глобален индекс”. [1]Застъпниците за свобода на информацията бяха приканени към дискусия по въпросите, повдигнати в студията. Реакцията на ръководителите на две организации Access Info Europe и Centre for Law and Democracy – Хелън Дарбишър и Тоби Мендел, разработили методологията, използвана за първия Глобален рейтинг на правото на информация, не закъсня.[2] Опитът на Access Info Europe и Centre for Law and Democracy да създадат глобален рейтинг се ограничаваше до законите за достъп до информация. Подходът обаче беше базиран на „идеала за закон”(моделен закон) за достъп до информация. Този подход също заслужава да бъде обсъден при изработването на методологията за мерене на прозрачността. Включване на индикатори от така да се каже желаната прозрачност, които без да представляват законово задължение на органите на власт са част от разбирането на прозрачността. Този „модел за прозрачност” или „идеал за прозрачност” очевидно ще предизвика дискусии, но може би за изработването на един глобален индекс е необходим. Глобалният рейтинг на правото на информация[3] предизвика дискусии още при обявяването му преди една година. Съмненията, свързани с адекватността и точността на едно такова упражнение бяха преодоляни чрез ясно очертаната и приемана от всички участници в дебата цел – подобряване на националните закони на основата на сравнение с модела за добро законодателство за достъпа до информация.
Странните резултати от рейтинга като например, че Швеция е на 29 място, а Сърбия на първо, бяха обяснявани с това, че едно е законодателството по достъпа до информация, а друго - неговото прилагане. Желанието за мерене и сравняване на държавите със законодателство за достъп до информация не е от вчера. Шейла Коронел е опитала да разгледа всички опити за глобално измерване на откритостта, които са правени досега, а също така сравнителните изследванията на прозрачността по сектори. Главното несъгласие на Хелън Дарбишър и Тоби Мендел с подхода на Коронел е, че не бива да се оценяват съществуващите системи и опити за мерене на прозрачността само от гледна точка на „Глобалния индекс”, поради факта, че всяко мерене – национално или международно - има собствени цели и съответно методология, която не се съизмерва непременно с „Глобалния индекс на прозрачността”. Все едно авторите казват да се критикува Ферари, понеже не може да служи като семейна кола.
Възможен ли е изобщо „Супер Индекс”?
Когато говорим за прозрачността на публичните институции очевидно трябва да имаме предвид много неща. Първото, с което би следвало да започнем, е едно най-широко определение на прозрачността. Смисълът, който се влага в понятието прозрачност на институциите, зависи от традиции, законодателство, история и т.н. Но за да измерваме прозрачността трябва да се спрем на някои прости и общиприети индикатори. Eдно прието разбиране за прозрачността е като откритост на правителствена информация и нейното използване от публиката. На второ място би трябвало да се обърнем към незаконови и законови стандарти на откритостта. Незаконовите стандарти зависят от разбирането как трябва да управлява демократичното правителство, традиция, история, култура. В много случаи самите изследователи са част от тази традиция и разбирането им определя и методологията на проучванията. Законовите изисквания към откритостта на правителството трудно могат да бъдат сведени само до законите за достъп до информация. Обикновено законодателните изисквания са цяла система от нормативни актове за откритост на правителствена информация.[4]
Прегледът, който направи ПДИ на задълженията на органите на власт да поддържат публично регистри т.е. структурирани бази данни, свързани с регистрационната, контролна и мониторингова функция на органа, показа, без да претендира за изчерпателност и окончателност, че поне 120 закона, 11 наредби, 3 правилника регламентират поддържането на публични регистри в България. [5]Целият този нормативен масив създава задължения за поддържане на почти 4000 публични бази данни и специално предвижда, че 516 от тях трябва да са онлайн. Липсата на законово задължение за онлайн публикуване не означава непременно, липса на практическа прозрачност. Публичните регистри онлайн са значително повече от тези, уредени чрез нормативен документ за онлайн публикуване - 633.[6]При цялата тази сложност може ли активната прозрачност да бъде измерена и сравнявана, за да се създаде Глобален индекс. Може би може, но само с ясни методологически предпоставки и ограничени, ясни и емпирично проверяеми индикатори. Въпросът както при всички рейтинги ще е - да бъдат договорени индикаторите като общи стандарти, приети от международен експертен екип, ако не съществуват задължения по международни договори. Но дори в първия международен договор беше избегнато формулирането на стандарти в областта на активното публикуване с изключение на пределно общото в „Чл. 10 – Предоставяне на документи по инициатива на публичните институции= По своя собствена инициатива и когато е уместно в интерес на повишаване прозрачността и ефективността на публичната администрация, и с цел насърчаване информираното участие на гражданите по въпроси от общ интерес, публичните институции предприемат необходимите мерки, за да публикуват официални документи, които съхраняват” на Конвенцията за достъп до официални документи на Съвета на Европа.[7] В обяснителния доклад към текста на Конвенцията се разяснява кои категории информация допринасят за прозрачността и ефективността на администрацията и дават възможност на гражданите да участват информирано в обсъждането на въпроси от общ интерес, а именно: информация за структурата, персонала, бюджета, дейностите, правилата, политиките, решенията, делегирането на власт, информация за това как може да се упражнява правото на достъп и друга информация от обществен интерес.
Следващият въпрос, който възниква при меренето на прозрачността, е как институцията работи с гражданите, които се обръщат към нея със заявления за достъп до информация.
Има ли създадена и утвърдена система за подпомагане на търсещите:
- Правила, които се спазват от служителите
- Място за четене
- Технически условия за копиране на търсените документи
- Регистър на заявленията
- Удобна за гражданите система за заплащане на разходите
- Култура на откритост и комуникативност от страна на служителите
Съществува ли отчетност по процеса на подаване и работа по заявленията, която дава възможност за периодични справки и проследяване на пътя на заявлението.
Договарянето на минималните стандарти без отчитане на по-развитите системи за активно онлайн публикуване може да доведе до отпадане на най-добрите, ето защо оценката трябва да бъде съпроводена или предшествана от изследване на най-добрите модели или със създаване на „модел за прозрачност”, подобно на рейтинга на законодателството по достъпа до информация. В този случай възниква проблемът със заместването на желаното с действителното. Картата може да не съответства на територията, тъй като територията може междувременно да се е променила. Така например, меренето на законодателството чрез задължителното включване на Комисар или информационна комисия в частта за обжалване на решенията по достъпа до информация не означава, че в страната не може да се обжалват решенията например пред административни съдилища, какъвто е случаят с България. В сравнение, съдът се произнася по-бързо по тези жалби, отколкото би се произнесъл с препоръки, а не със задължителни решения един информационен комисар. Изходът е да се отчетат правомощията на Информационния комисар в националната система, а не просто неговото наличие и учредяване чрез закона за достъп до информация. Тук правя уговорката, че става въпрос само за правомощията на комисаря по жалбите, а не за неговите функции по наблюдение и разясняване на правото на достъп до информация. И идваме до основния въпрос - каква е целта на глобалния индекс. Ако той е необходим на международните организации и донорите, за да оценят проблемите в различни държави, то в зависимост от обхвата на планираната помощ, индикаторите ще трябва да бъдат сведени до минимум. Иначе може да се окаже, че оценката на необходимостта ще струва повече от помощта. Ако пък целта е да се подпомогнат местните застъпници в кампаниите им за повече прозрачност, то не е съвсем ясно дали тази цел ще бъде изпълнена, тъй като обикновено местните застъпници, които наблюдават законодателство и практики, имат по-ясна картина за това, кое е необходимо за по-прозрачни институции в страната им. Може би затова и индикаторите на Световната банка - РAM[8] и на Involve (ОИСР)[9] не правят рейтинг на страните, а по-скоро предлагат група индикатори, с които да се мери прозрачността.
Въпросът необходим и възможен ли е Глобален индекс на откритостта остава отворен?
Меренето на прозрачността в България
Програма достъп до информация оценя предоставянето, капацитета и откритостта на органите в системата на изпълнителната власт от времето на приемането на ЗДОИ. В началото на основата на анализа на случаи, постъпващи за правен коментар, беше подготвено и направено проучване, за да оцени познаването и капацитета на администрацията за изпълнението на изискванията на закона за достъп до информация. На основата на анализ на резултатите и проблемите с разбирането и познаването на изискванията на закона бяха подготвени и наръчници за администрацията, програма за обучение на служители и ръководители на административните структури за прилагане на Закона за достъп до информация. Фокусът на наръчниците и на обученията беше работа със заявленията и умения за решаване на казуси в полза на надделяващия обществен интерес, макар балансът на интересите да не беше законово предвиден. Систематизацията и анализът на съдебната практика по законодателството за достъп до информация обаче показваха, че в редица случаи на приложени ограничения, свързани с търговската тайна, подготвителни документи, преговори и липса на съгласие на третото лице за предоставяне на информация, която е искана от държавния орган, съдът е решавал в полза на надделяващия обществен интерес още преди промените в ЗДОИ от 2008, които въведоха баланса на интересите при прилагане на ограниченията.
Вторият етап от проучванията бе свързан с участието на екипа на ПДИ в международните проучвания по прилагането на ЗДОИ, подаването на заявления от различни групи заявители. Сложността на методологията, многото предпоставки и цели на тези проучвания позволиха сравнение на някои от резултатите, но отразяваха само едната страна на прозрачността – готовността на администрацията да отговаря на заявления. Третият етап на проучванията на прозрачността и прилагането на Закона за достъп до информация бе свързан с активната прозрачност и проучване на готовността и капацитета на администрацията да отговаря на електронни заявления. Първоначално (2006- 2008) меренето на активната прозрачност беше подчинено на целта на кампанията на ПДИ да бъде законово уредено задължението на органите на власт да публикуват определена информация онлайн. При изработване на индикаторите за мерене на активната прозрачност ние следвахме и законовите задължения, и идеала за прозрачност. След промяната на закона през 2008 и включването на задължения за активно публикуване онлайн, индикаторите измерващи реалното състояние станаха повече, а тези от идеалния модел намаляха. Изследването на публичните регистри допълни картината на реалната прозрачност, тъй като беше използван обратния подход. Целта беше установяването на законовите задължения за поддържане на публични регистри и тяхната наличност в Интернет.
Дебатите за изменението на Директивата на ЕС за повторното използване на информация от обществения сектор и отворените данни изискват оценка и на форматите, в които се публикува информацията, за да може да бъде използвана повторно без затруднения.
Три години поред ПДИ изпраща над 450 заявления годишно до органите на изпълнителната власт в България с основната цел да подтикне създаването на общи правила за работа с електронните заявления. Отчитането на резултатите от решенията по електронните заявления и начина, по който се отговаря на тези заявления, е един от индикаторите в рейтинга на прозрачност на изпълнителната власт в България. Едновременно с това качествената оценката на отговорите по заявленията дава пълната картина как са организирани нещата в институцията. Така например, местна администрация в голям български град – регионален център с добре организирана страница и отлични показатели за активно публикуване, бюрократично и упорито не желаеше да предостави по електронен път информация в отговор електронно подадено заявление, настоявайки, че макар законът да дава право да гражданите да искат информация с електронно заявление, органите на власт не са задължени да я предоставят в електронна форма. Заявителят беше поканен да пропътува 400 километра, за да получи исканата информация на хартия, след заплащане на място в Информационния център на общината. Обективните показатели – отговор в срок, решение за предоставяне на информация, които бяха оценени количествено, очевидно трябваше да се елиминират с реалното непредоставяне на информация и проверка с пътуване на място, което значително би оскъпило получаването на информацията. Опитът на ПДИ с измерване на различни аспекти на прозрачността и откритостта на държавните органи в България показва, че индикаторите трябва непрекъснато да бъдат преглеждани и обновявани, за да не се получава разминаване на картата с територията. През 2011 след количествена оценка на значимостта на индикаторите, ПДИ направи първия рейтинг на активната прозрачност на органите на изпълнителната власт в България. Рейтингът бе посрещнат с голям интерес от публиката.
И все пак, когато „Програма достъп до информация” започна своята работа, холандски колега сподели един много прост индикатор за измерване на състоянието на достъпа до информация, който показваше разликата между Холандия и България и проблемите, с които ни предстои да се занимаваме. По това време София тънеше в боклуци. Той каза: „ За мен развитие на достъпа до информация в България ще има тогава, когато бихте могли с един телефонен разговор да разберете, защо фирмата/мите, които чистят града не са си свършили работата." Отговорът на подобни въпроси е наистина добър индикатор доколко открити са институциите.
[1] http://www.freedominfo.org/2012/10/measuring-openness-a-survey-of-transparency-ratings-and-the-prospects-for-a-global-index/
[2] Пак там: http://www.freedominfo.org/2012/11/measuring-openness-darbishire-mendel-comment-on-coronel-article/
[4] Интересно изследване на прозрачността като система е книгата: Archon Fung, Mary Graham, David Weil
Full Disclosure.The Perils and Promise of Transparency, Cambridge University Press, 2007, която сме представяли в информационния си бюлетин http://www.aip-bg.org/bulletin/58/05.htm
Няма коментари:
Публикуване на коментар