Анализи
|
Състоянието на достъпа до информация в България 2012
Гергана Жулева, изпълнителен директор на ПДИ
 |
| Гергана Жулева |
Винаги сме били убедени, че прозрачността на институциите и условията за упражняване на правото на достъп до информация са система от нормативни актове, политики за тяхното прилагане, административни практики и капацитет, съдебна практика и познаване на правото на достъп както от администрацията, така и от гражданите. Ето защо в докладите, които подготвяме и публикуваме всяка година, се стремим да отразим развитията във всяка област – законодателство и политики на прилагане и промяна, активно публикуване, административни практики, отразени в конкретни казуси на търсене на информация, съдебна практика през годината.
Препоръките от предишни доклади по отношение на законодателството бяха свързани с някои от проблемите на прилагането на закона: Липсата на звена в институциите за прилагането на принципите на прозрачност и разпоредбите на законодателството, което създава разнопосочни практики, придава стихийност на процеса и размиване на отговорностите. Липсата на контрол по прилагането и санкции за неизпълнението на задълженията, водещо до всеобща безотговорност. Липсата на системни обучения за изпълнение на задълженията и съдебната практика, което води до повтаряне на погрешни административни решения, отдавна преодолени чрез съдебната практика. Тези общи проблеми се коренят в приетия преди 13 години закон и с развитието на практиките стават все по-ясни и се нуждаят от конкретни законодателни разрешения.
Без целенасочена политика за прозрачност промените няма как да се случат. Опитът показва, че отвореното управление се развива чрез гражданско участие. Затова и основните принципи, около които се обединиха 8 държави, стартирали глобалната инициатива „Партньорство за открито управление“ (ПОУ) през 2011, бяха прозрачност, участие на гражданите, отчетност и технологично обновление[1]. България се присъедини към ПОУ през септември 2011. Очакванията бяха за разгласяване на националния план за действие и широко обсъждане с отговорните институции и заинтересовани групи. През юни 2012 беше приет и публикуван оперативният план на правителството по ангажиментите му към инициативата ПОУ.
Това, което правителството не направи, е активна политика по трите основни стълба на инициативата: прозрачност, гражданско участие и партньорство. Да се приема оперативен план без обсъждане и гражданско участие, означава да не се изпълняват ангажиментите в инициативата. Ето защо всички усилия, а такива със сигурност имаше, се сведоха до приемането и публикуването на оперативния план и няколко становища в страницата за консултации на правителството[2]. Така инициативата си остана „секция“ в портала за обществени консултации, известна на посветени, и нещо, към което никой не се чувства приобщен, тъй като не е участвал в обсъждането и приемането. В оперативния план намираме 33 мерки, сами по себе си нелоши, но звучащи като план за петилетка. Изпълнимостта на мерките при сериозно управленческо отношение би трябвало да е придружена с оценка на сегашния капацитет, на сегашните проблеми с прозрачността, с интерес към това какво правят другите правителства и какви са техните оперативни планове. По-добре две мерки, но реално изпълними за една година, отколкото безкрайни планове и стратегии.
В оперативния план не намираме нищо за присъединяването към Конвенцията на Съвета на Европа за достъпа до официални документи, макар това да беше първият и основен въпрос към координатора на ПОУ на България при представянето на Националния план за действие на срещата в Бразилия; нищо и за координиране и контрол при активното публикуване на информация; нищо за овластяване на орган за координиране и контрол на дейността по изпълнение на ЗДОИ – една независима институция, която, както показва практиката в много други страни, се оказва важен елемент на доброто законодателство за прозрачност и прилагането му. Вместо описани ясни и изпълними мерки четем за нова стратегия за управление на държавния дълг; визия за финансиране на НПО; стратегия за развитие на минната индустрия, нов закон за подземните богатства и още две мерки за прозрачност на подземните богатства; оценка на въздействието на нормативни актове, като се има предвид, че и сега тази оценка е задължителна и това, което трябваше да се направи, е да се увеличи срокът за обществените обсъждания; отчетност и прозрачност на дейността на лицата, предоставящи здравни услуги и т. нар. електронно здравеопазване; няколко мерки, свързани с корпоративна социална отговорност, разглеждана като инициатива, неясно как и защо задача на правителството; няколко мерки за регистъра на регистрите; информационната система на кадастъра; няколко мерки, свързани с бюджетната прозрачност и финансовата отчетност, които намериха законодателно разрешение с новоприетияЗакон за публичните финанси[3] без предвидените в ОП второстепенни разпоредители с бюджетни кредити; няколко мерки за повишаване на прозрачността на МС и промени в ЗДОИ относно активното публикуване. Всичко това – за изпълнение за една година. Един от най-често очакваните резултати в оперативния план е „Подобряване на публичността и прозрачността чрез информираност“ вместо „Подобряване на информираността чрез публичност и прозрачност“, което би показало рационално разбиране на това, което предстои да се прави. Някак си няма как да се подобри прозрачността на правителството чрез информираност, тъй като именно чрез прозрачността на правителството гражданите стават по-информирани, а не обратното[4].
В действителност прозрачността има проста дефиниция: откритост на правителствената информация и нейното използване от публиката за обществено участие във формиране на политики, контрол, правене на бизнес и най-вече доверие в институциите. Оценка на състоянието от страна на правителството Тази оценка се подготвя от правителствени експерти и представлява част от годишния доклад за състоянието на администрацията. Тя е основана на постъпващи данни от всички администрации в системата на изпълнителната власт.
Какво показва годишният доклад относно достъпа до информация[5]? От две години се наблюдава тенденция за намаляване на броя на заявленията, подадени до органите на изпълнителната власт, и увеличаване на отказите в сравнение с предшестващите години. Едно от обясненията за намалелите заявления е увеличаване на публикуваната в интернет страниците информация. Липсва анализ и обяснение за увеличаването на процента на отказите за предоставяне на информация, няма анализ и за причините на постоянната тенденция за най-честото използване на основанието „достъпът засяга интересите на третото лице и няма неговото изрично писмено съгласие за предоставяне на исканата обществена информация, освен в случаите на надделяващ обществен интерес“ (чл. 37, ал. 1, т. 2). В доклада намираме обобщени данни, че от 8679 решения по заявления в 168 след баланс на интересите е решено в полза на надделяващ обществен интерес. Интересен би бил анализът на случаите, когато администрацията е правила баланс на интересите на третото лице и надделяващия обществен интерес и е предоставила информация. В доклада от 2012 г. е представено състоянието, но за разлика от досегашните доклади отсъстват препоръки за решаване на проблемите.
Графиката е подготвена на основата на данни от правителствените доклади „Състоянието на администрацията 2003–2012 г.“.
Графиката е подготвена на основата на данни от правителствените доклади „Състоянието на администрацията 2003–2012 г.“.
Интересно е отсъствието на данни и анализ на задълженията за активното публикуване. Разбира се, законовите изисквания за докладите на администрацията са да включват броя на подадените заявления, отказите и причините за тях, но в доклада за състоянието на администрацията е изключително важно да се анализира и състоянието на активното публикуване и да се изведат проблемите за неизпълнение на задълженията за това. Докладът на ПДИ*
...и тази година започва с препоръки, свързани с правната уредба и практиката по прилагането й. Те са изготвени на основата на анализ на проблемите на законодателната уредба, на оценката на активното публикуване на информацията, на проблемите, които се очертават от случаите, постъпващи в ПДИ за правен съвет и консултация, на основните тенденции на съдебната практика. В доклада е направен анализ на законодателството за достъпа до информация от гледна точка на ясно очерталите се проблеми в хода на прилагане на закона. Автор на анализа е Александър Кашъмов. Втората част на доклада анализира резултатите от проучването на онлайн публикуването на задължителните категории информация от административните структури в системата на изпълнителната власт. Оценката на 489 сайта бе направена от Гергана Жулева, Дарина Палова, Диана Банчева, Катерина Коцева, Кирил Терзийски, Николай Мареков, Николай Нинов, Ралица Кацарска, Стефан Ангелов и Фани Давидова. Служителите във фирмата „Светлозар online“ подготвиха програмния продукт за изследването и рейтинга на институциите. Анализа на резултатите направи Гергана Жулева.
Третата част на доклада разглежда случаите, постъпващи в ПДИ за правен анализ и коментар от граждани, журналисти и партньорски неправителствени организации. Тази година в правния им анализ са очертани най-важните от гледна точка на обществения интерес сфери на търсене на информация. Анализа подготвиха Дарина Палова и Фани Давидова. Четвъртата част представя делата, водени през годината, като описва и анализира характерните особености на съдебната практика. Обобщи ги Кирил Терзийски. Като приложение към доклада публикуваме и сравнителните резултати от проучванията на интернет страниците от 2010, 2011, 2012 и 2013, както и резултатите от 2012 по нива на институциите в системата на изпълнителната власт; статистическа справка от вътрешната информационна система на ПДИ с консултираните случаи и резюмета на съдебните дела, в които ПДИ е оказала съдействие и представителство на жалбоподателите. Докладът очертава проблемите, свързани с достъпа до обществена информация и откритостта на управлението, както и предлага разумни мерки за разрешаването им.
Искрено се надяваме препоръките, които правим, да бъдат чути от партиите, които ще участват в предстоящите избори. Събитията през последния месец показаха последиците от дефицита на прозрачност и на ефективно работещи механизми за гражданско участие и контрол.
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
* Текстът на доклада в електронен формат е достъпен на страницата на ПДИ: http://www.aip-bg.org/publications/Годишни_доклади_за_състоянието_на_достъпа/.
[1] Историята на тази инициатива може да бъде видяна на http://www.opengovpartnership.org/. Преглед и коментари на български на страницата на ПДИ: http://www.aip-bg.org/publicdebate/Инициатива_Партньорство_за_открито_управление/204796/
[3] В началото на 2013 година беше приет Законът за публичните финанси, който поставя съвсем нови и ясни рамки, задължения и отговорности, включително санкции за неизпълнение на публикуването онлайн. – Закон за публичните финанси, ДВ, бр. 15 от 15.02.2013 г.
[4] Коментар на някои от предвидените в Оперативния план мерки четете в Информационния бюлетин на ПДИ, брой 8 (104), август 2012: България: Оперативен план на необсъдена стратегия
[5] Според Закона за администрацията: „Чл. 62. (2) (Изм. – ДВ, бр. 24 от 2010.) Министър-председателят представя в Министерския съвет ежегодно до 30 април доклад за състоянието на администрацията, който се приема от Министерския съвет. Докладът се предоставя за сведение на Народното събрание и се публикува в електронната страница на Министерския съвет.“ На 20 юни 2012 г. Министерският съвет прие „Доклад за състоянието на администрацията за 2011 г.“.
Няма коментари:
Публикуване на коментар