Гергана Жулева, изпълнителен директор на ПДИ
 Гергана Жулева |
Преди повече от една година във Вашингтон се роди инициатива, наречена „Партньорство за открито управление”.[1] Освен общите и приемани от всички присъединили се държави принципи на прозрачност, участие на гражданите, отчетност и технологично обновление, конкретиката и досега остава изключително неясна. В публикувания на страницата на инициативата Стратегически план отново се подчертава, че взаимодействието на правителствата и заинтересованите групи и гражданството е в основата за постигане на целите на инициативата. [2]
Според вижданията на държавите - инициатори и на участващите от самото начало на процеса представители на неправителствени организации изпълнението на оперативните планове се нуждае от наблюдение и оценка. Твърде разнообразни са историческото и политическото развитие на държавите, включили се към инициативата, и приели своите планове за действия и оперативни планове.
Застъпниците за свобода на информацията и достъпа до обществена информация поискаха по-голямо фокусиране върху достъпа до информация – законодателно уреждане, прилагане на закона, общи стандарти и по отношение на законодателството и неговото прилагане. В това отношение опитът е достатъчен. За последните 20 години имаше бум на законодателството за достъп до информация и бяха развити стандартите по отношение на това законодателство. От 12 държави в годината на падане на берлинската стена до 90 държави в света в момента имат такова законодателство. Застъпниците за приемане на такива закони са световно движение.
Оценката на прозрачността на органите на власт като цялостна система има по-дълга история и като международни инициативи беше свързана с достъпа до информация и общественото участие по въпроси свързани с околната среда. Резултатът беше Орхуската конвенция с нейните три стълба – достъпът до информация, общественото участие и достъпа до правосъдие. Последваха Рио 10 и Рио 20. Част от тези процеси беше и Глобалната инициатива за прозрачност, която целеше създаване на политики на прозрачност на международните и регионални финасови институции.
Движението за достъп до информация доведе до положителни решения на регионални съдилища по правата на човека. Беше приет и първият международен договор за достъп до официални документи на Съвета на Европа. Беше разработена методика за рейтинг на законодателството за достъп до обществена информация. Представят се добри национални практики на няколко конференции на Информационните комисари, и на редица международни и регионални срещи и конференции на застъпниците за свобода на информацията - това са едни от резултатите на цялостното движение за достъп до информация. Общественото участие във взимането на решения за околната среда предполага като първоначално условие достъп до информация за всеки, който иска да участва в дебата. Въпрос на адвокатски умения е да се покаже, че всяка информация, създавана от органите на власт и компаниите с големи инвестиционни проекти, е информация за околната среда. Дали обаче това е практически постижимо особено в държави, където политическата власт е по-скоро авторитарна и всеки интерес към големи инвестиционни проекти понякога може да доведе и до физическа разправа със заявители и желаещи да участват в дебатите.
Инициативата „Партньорство за открито управление” е поредната привлекателна тема, но е и бързо развиващ процес. Тъй като самият процес се структурира с участието на разнообразни желаещи, вижданията за неговото развитие предизвикват практици и антикорупционни международни деятели, поддържници на отворените данни и всеки който се застъпва за отворено, отчетно и добро управление.
Трудно може да се оценят намеренията на правителствата за представените планове за действие. Самите планове са толкова общи, че винаги са верни, тъй като отговарят на определени формати и за тяхното одобряване не се изисква оценка на международно равнище за адекватността и възможностите за изпълнение. Това е работа на участниците в националните дебати по приемането им. Само, че в повечето случаи се оказва, както се разбра и на срещата в Бразилия, че на много места национални дебати не е имало и че приемането на плановете за действие са минали между другото сред общото политическо течение.
През юни българското правителство прие Оперативен план за изпълнение на Плана за действие от 11 април 2012 и представен на конференцията на Глобалната инициатива през април 2012 в Бразилия.
Самите две приоритетни направления, предвидени в Плана за действие на българското правителство, са от една страна действително обществени приоритети като например:
„По-ефективно управление на публичните средства/ресурси” и от друга,
не съвсем ясния формулиран без особена обосновка
„Повишаване на фирмената отчетност и отговорност”.
Наистина ли държавата ни и опериращите с бюджетни пари са толкова прозрачни и отчетни, че да е необходимо точно в условията на криза да се повишава фирмената отчетност и корпоративна отговорност. Как е избран този приоритет не става ясно и от публикуваните становища в специалния портал за обществени консултации. [3]
Тази неяснота можеше да бъде избегната, ако индивидуалните консултации по избора на приоритети и изработването на Плана за действие беше обсъждан по-широко и дискутиран от всички желаещи на съвместен форум.
След юни имаме приет и Оперативен план за изпълнение на поетите ангажименти по Партньорството за открито управление.
Нека се обърнем към Оперативния план, чиито очаквани резултати ще бъдат: популяризиране на електронното управление, достъп на гражданите до електронни услуги, усъвършенстване на портала на електронното управление, намаляване разходите на администрацията, усъвършенстване на централните системи за електронно управление, усъвършенстване на оперативната съвместимост и повишаване на качеството и прозрачността при предоставяне на здравни услуги.
Дали очакваните резултати ще доведат до по-отворено, отчетно, прозрачно и със създаващо възможности за участие на гражданите управление – това е един въпрос, на който трудно ще си дадем отговор като прочетем мерките от Оперативния план.
Та тази инициатива за това ли беше? Не беше ли за по-отчетно, по-прозрачно и по-открито управление. Пак ли стратегии за електронно управление и услуги по електронен път? Те нямат ли обратната страна - гражданите са напълно прозрачни за управляващите? Какви са предвидените действия, за да станат управляващите по прозрачни за гражданите? Къде са мерките за по-прозрачни обществени поръчки? Не трябваше ли да се оцени постигнатото и да се формулират проблемите на активното публикуване и състоянието на публичните регистри?
В последната 33-а мярка от мерките в Оперативния план четем, че ще се разработва закон за изменение на закона за достъп до обществена информация с цел създаване на единни параметри и стандарти за изготвяне и публикуване на актуална информация от администрациите. Тези параметри и стандарти и сега съществуват в ЗДОИ, проблемът е в изпълнението на тези задължения, което за 12 години много бавно се променя и дори след промените в ЗДОИ от 2008, когато тези задължения бяха конкретизирани, продължава да е ниско. [4] Години наред ПДИ наблюдава изпълнението на задълженията за активно публикуване, а през 2012 на основата на оценката на изпълнението на тези задължения направи и рейтинг на активната прозрачност на 487 институции в системата на изпълнителната власт. [5]
Работата е там, че в тези параметри за активна прозрачност се отразява цялостното състояние и капацитета на органа на власт, а не само изпълнение на една от разпоредбите на закона за достъп до информация. Като се започне с ясна и разбираема за гражданите информация за правомощията и функциите на дадения орган на власт и се стигне до бюджетната и финансова отчетност. Може би все пак да започнем с проектите за нормативни актове. За какво обществено участие става въпрос, ако само 109 от 474 органи на изпълнителната власт са публикували в страниците си проектите за нормативни актове. Това май прави 30%. Друг е въпросът достатъчно ли е времето за участието на желаещите в обсъждането на тези проекти. Съвременният подход изисква консултации и събиране на мнения и становища на много по-ранен етап и достатъчно време за реакции.
Приоритетът за финансовата прозрачност е отдавна формулиран. Очевидно, че мерките предвидени в Оперативния план трябва широко да се дискутират и конкретизират. Данните от проучванията на ПДИ по отношение на бюджетната и финансова отчетност показват, че 23% от 474 институции в системата на изпълнителната власт са публикували своите бюджети на интернет страницата си, а само 15,61% финансовите си отчети за 2011. Дори да вземем предвид, че част от тях са второстепенни разпоредители на бюджетни средства, то 257[6]от тези 474 са общини, а доколкото знаем от закона техния бюджет подлежи на обществено обсъждане.
В оперативния план са предвидени мерки по отношение на бюджетната и финансова отчетност като например мярка 3: Публикуване на „Бюджет за гражданите” и мярка 4: „Публикуване на финансовите отчети включително за второстепенните разпоредители на бюджетни средства”.
Част от мерките в Оперативния план предполагат законови промени, други – въвеждане на институции на контрол за изпълнението, трети - и едното и другото, а най-важното - ясно разбиране за последователността и системната зависимост на предприеманите мерки.
Колкото до достъпа до информация, първо трябва да се помисли за капацитета на администрациите и техните вътрешни информационни системи, което да доведе до оценка на необходимостта от промяна на ЗДОИ и друго свързано законодателство за публикуване на актуална информация от администрациите. Програма Достъп до Информация от години призовава в своите годишни доклади да се разработят общи изисквания както към техническите параметри на интернет страниците, за да има съвместимост, така и към съдържанието и отразяването на неговата актуалност поне за органите на изпълнителната власт.
Разбира се, началото е поставено с публикуването на Оперативния план и възможността за изпращане на препоръки и мнения. На секцията за Партньорството за отворено управление са публикувани няколко постъпили становища и предложения, създадена е и страница във Facebook. [7]
За да се постигнат целите на инициативата и на национално равнище очевидно трябва да се обсъди Оперативния план много по-широко и с участието на всички желаещи и отговорни за общите мерки. Конкретизирането на мерките и отчитане на постъпилите предложения ще отвори самия процес и ще улесни неговото наблюдение.
Самият план трябва да включва и механизми за отчетност и наблюдение и по-широко участие на граждански организации.
Достъпът до информация би трябвало да е основният стълб на отвореното, отчетно и отговорно управление и трябва да заеме полагащото му се място като основата на всички мерки.
Подходът към формулирането и приемането на политики с широко предварително обсъждане, участие и механизми за наблюдение и контрол ще „заздрави ядрото” и ще „поддържа жизнеността ” не само на Глобалната инициатива „Партньорство за открито управление”, но и изпълнението на националния план за действие в България, мерките от Оперативния план ще бъдат „мерки за успеха”.
Няма коментари:
Публикуване на коментар