 |
| Д-р Гергана Жулева, ПДИ, изп. директор,http://www.aip-bg.org |
Преди няколко дни беше публикуван доклад с предложения за изменения на емблематичния Закон за свобода на информацията в САЩ (1966). Тези, които искат да разберат как се обосновава и предлага законопроект нека да прочетат текста[1]. Това събитие даде повод на хората от Програма достъп до информация да си припомнят историята на приемането на Закона за достъп до информация в България. След доста детайлните спомени за дискусии и борби в парламента за приемането на този закон сe съгласихме, че нито едно правителство не е било отворено към предложенията за по-добро уреждане на достъпа, от 1997 година насам. Самият закон беше правен тайно от неизвестна работна група и всеки опит за връзка с нея беше неуспешен. Групата, както се говореше по това време, беше приближена на министъра на държавната администрация по това време – г-н Марио Тагарински. Някой припознава ли този човек като защитник на правото на достъп до информация?
Защо във всички страни приели по същото време своите закони за достъп до информация, вносителите се гордеят с това, стават част от международните мрежи на застъпниците за достъп до информация, влизат в историята, подкрепят прилагането, а у нас се срамуват дори да признаят публично, че имат нещо общо с това? Убежденията на всички наши управляващи и експерти около тях, както изглежда е, че на ниво работа по законопроект, участието на външни експерти и други желаещи да участват е безсмислено занимание. Обсъждане е възможно едва след като е предложен законопроекта. Формата на това обсъждане е като виртуален ритуален танц – изпращате становище, никой не ви отговаря с аргументи и в най-добрия случай се появява обобщение на получените становища. Този е на мода напоследък. Никой не оспорва отговорността за внасяне на проектозакони, но защо „там горе” са убедени, че експертизата е само тяхна и едва ли не ще се изложат, ако се обърнат към заинтересованите и експертни групи извън властта.
Тук става въпрос за демократичните механизми за гражданско участие, но те не могат да се състоят без участието на „тези отгоре”. Канят ви например на „обществен съвет” към някое министерство, където ще дойде и министъра. Предварителни материали за обсъждане – няма, дори дневният ред идва в последния момент, ако изобщо има такъв. Какви са намеренията на министерството за разрешаване на наболели проблеми не се знае. Вие и останалите поканени си говорите, стенограма не се води и след това излиза съобщение в медиите, че еди-кой си се срещнал с представители на гражданското общество. И какво? На това, което сте предложили – никакъв отговор. Приема ли се и ако – не – защо не може да се случи. Все пак на всички е ясно, че „обществените съвети” или дискусионните платформи не управляват държавата. Оценката на възникващите практически проблеми и вижданията как управляващите смятат да ги разрешават законодателно или политически във формата на предварителен доклад за намеренията за разрешаването на проблемите е първото условие за тези обсъждания. В повечето обсъждания, в които сме участвали такава оценка липсва и участниците са като герои от безумното чаепитие от „Алиса в страната на чудесата”. Диалог не се получава, а и обсъждане също. Политическият аутизъм, с който се характеризират нашите партии, някои от които понякога управляващи, не предполага вслушване и дискусия, развитие на основата на анализ на ставащото и предложения постъпващи извън полето на властимащите и кръжащите около тях експерти. И там където този политически аутизъм е приобладаващ естествено единственият изход остава недоволството и протеста. Запушването на каналите за гражданско участие и диалог води до избухване. Историята на изменение на българския Закон за достъп до обществена информация илюстрира по-горе казаното.
2007 година. Следваха опити за влошаване на закона през 2007 година. Отново никакви механизми за участие или опити за поставяне на обсъждане на регулация, която гражданите вече активно използваха. Програма достъп до информация издаваше доклади за състоянието на достъпа с анализи и на съдебната практика. Проектозаконът беше внесен от трима народни представители, но изработен от НПО, както разкри журналистическо разследване на Росен Босев по това време.[2] Мисията на последното очевидно, както показа практиката и по-нататък, е да пише по поръчка проектозакони независимо кои са управляващите. В парламента - крайно враждебно отношение към всякакви чужди мнения. Слава богу, общественото мнение тогава не позволи да се влоши закона.
2008 година. Годината, в която беше приета конвенцията на Съвета на Европа за достъпа до официални документи. Български държавен служител от министерството на външните работи е участник в работната група. Опитът от наша страна да получим становището на българското правителството в обсъжданията, изразил се в заявление до тогавашния министър на външните работи – г-н Калфин, се оказа безуспешен. Оказа се, че дори по времето, когато конвенцията вече беше приета, становищата на българското външно министерство са ограничени за достъп като „мнения и позиции във връзка с настоящи или предстоящи преговори, водени от органа или от негово име” (чл. 13, ал. 2, т. 2 от ЗДОИ).[3] Това не пречи на г-н Калфин да е защитник на отворените данни на правителството. През 2008 беше променен закона, но не на основата на анализи на развиващите се международни стандарти и на практиките в страната по търсене и предоставяне на информация, а едва тогава, когато бяха спрени средствата по Европейски програми. Мотивите, с които парламентът реши да внася промени в закона през 2008 година, не се основаваха на анализите и препоръките от докладите на ПДИ или пък на доклада на Министерството на държавната администрация и административната реформа, които очертаваха едни и същи проблеми, а на статия в правно списание, която посочвала, че зад третото лице/търговската тайна, което и досега е най-често срещания мотив за отказ по заявления за достъп до информация, може да се крие корупция – констатации и препоръки, правени в докладите на ПДИ от години. Разбира се, нашите препоръки бяха насочени главно към подобряване на законодателната рамка на упражняването на правото на достъп до информация. Правителството се смени, начините на работа – не. Опитът да разберем защо Българското правителство не се присъединява към Конвенцията на Съвета на Европа за достъпа до официални документи, открита за подписи през 2009 г., остана без отговор[4] през лятото на 2009 г.
2011. През 2011 българското правителство година се присъедини към Глобалната инциатива Партньорство за открито управление. Основните жалони на тази инициатива бяха – прозрачно и отчетно управление, партньорство с организациите от гражданския сектор и бизнеса и използване на технологиите в този процес. Държавите, присъединили се към инициативата по това време, вече правят самооценка за постигнатото и непостигнатото. У нас някой чувал ли е за това? Прозрачността и отчетността се сведоха до управляемо изнасяне на конфиденциални документи, гражданското участие – до протести, използването на технологиите в този процес – в лозунги за отворени данни и непрозрачно подкрепяне на различни безцелни инициативи. Добре, че имаме закон за достъпа до обществена информация и граждани, които го използват и защитават правото си на достъп в съдилищата, за да се развива прозрачността и отчетността. Желанието на гражданите да участват в обсъждането на политики и да поставят наболели въпроси беше временно удовлетворено от служебното правителство със създаването на обществените съвети към министерствата. Както и да ги оценяваме – това все пак бяха платформи за обсъждане, които не успяха да се развият и да станат нормални механизми за гражданско участие. Сега може би ще следва оттегляне на българското правителство от Инициативата партньорство за открито управление по стъпките на Русия. В международните мрежи вече се носят такива слухове, които няма как да бъдат опровергани, тъй като няма знак, че сегашното правителство има някакви намерения и поддържа ангажиментите.[5]
Но да се върнем на американците и свободата на информация. В своя оперативен план по инциативата Партньорство за открито управление правителството на САЩ беше заложило мерки свързани с подобряване на администрирането на Закон за свобода на информацията, декласифициране на документи, модернизация на системата за управление на публичните документи и много други[6], чиято главна цел е по-прозрачно и отчетно управление и гражданско участие. В публикувания на 29 март 2013 година доклад за самоценка за изпълнението на националния план за действие намираме няколко конкретни оценки: Законът за свобода на информацията е жизнена част от демокрацията. Администрацията на Обама е поела ангажимент да подобри администрирането на закона за свобода на информацията, задължените по закона изпълнителни агенции трябва да приемат презумпцията за откритост на информацията, и се окуражават да публикуват активно информация както и да намалят задържането/непредоставянето на информация по заявленията за достъп. Тези ясни политически послания са довели до положителни развития. Но цялата система за подобряване е свързана и с поддържането на специална секция (dashboard) „Свобода на информацията” от Министерството на правосъдието, където всеки желаещ може да види изпълнението по закона от почти 100 агенции.[7] Администрацията отчита и развитието на работата и решенията за първите три години от работата на Офиса за правителствени информационни услуги (Office of Government Information Services) – своеобразен информационен омбудсман за разрешаване на конфликти между страните по закона за свобода на информацията част от структурата на Националната агенция за административните записи (NARA). Администрацията организира по своя инициатива и ще продължава да организира обсъждания и кръгли маси със заявители и специалисти по закона за свобода на информацията (тъй наречените FOI професионалисти) за неговото подобряване.[8]
На 16 юли 2013 беше публикуван доклада на Комисията за надзор и правителствени реформи на Конгреса с предложения за изменения на Закона за свобода на информацията (ЗСИ).[9] Целта на предложенията е следната: Да се подобри Закона за свобода на информацията; Да се увеличи прозрачността и отчетността на правителството
Измененията ще доведат до повече проактивно предоставяне на информация, ще подтикнат органите за по-добро изпълнение и ще подобрят процеса и за органите и за заявителите.
Конкретни промени. Измененията в закона водят до увеличаване на активното публикуване на информация от органите като въвеждат задължението да бъде публикувана информация, която е искана повече от три пъти. Всеки орган на власт трябва да прегледа своите записи от гледна точка на презумпцията за надделяващ обществен интерес и да приеме процедурни правила за категориите информация, които ще публикува активно и редовно на страниците си. Чрез измененията на закона се предвижда да се създаде отделна интернет страница, в която заявителите безплатно могат да подават заявления, да обжалват и получават информация за движението на тяхното заявление. Измененията въвеждат презумпцията за откритост, което означава, че администрацията се окуражава да предоставя информация, дори ако формално може да се позове на някое от ограниченията, предвидени в закона. Измененията усилват ролята на Офиса за правителствени информационни услуги (ОПИУ), създаден през 2007 година чрез Закона за открито правителство. Този орган има функциите на информационен омбудсман и за органите и за заявителите. Усилването на ролята му се състои в директно докладване в конгреса, с преглед за изпълнението на задълженията по ЗСИ – спазването на сроковете, таксите, искания за такси и използването на ограниченията за достъп. ОПИУ ще представя пред Конгреса годишен доклад и което е изключително важно – задължен е поне веднъж годишно да организира публична среща със заинтересовани групи и граждани.
Измененията уточняват правото на обжалване на заявителите. Измененията в закона задължават органите на изп. власт да подготвят годишни доклади по ЗСИ – колко често за използвали ограничения на достъп, и дали те са обжалвани, как изпълняват задълженията си за активно публикуване и т.н. Тези доклади агенциите ще изпращат до Информационния омбудсман и до Главния прокурор. Докладите ще бъдат достъпни онлайн в машинно читаеми формати. Проектът създава задължения за Офиса за отчетност на правителството (Government Accountability Office) да извършва одити за изпълнението на задълженията по закона. Засилват се отговорностите на Директорите на офисите за достъп до информация в органите, които да подготвят преглед на изпълнението на закона в органа. Създава се Съвет на тези директори, който се председателства от директора на офиса по информационна политика в Министерството на правосъдието и от Директора на Офиса на правителствените информационни услуги. Този Съвет има задачите да: дава препоръки за по-добро и продуктивно изпълнение на ЗСИ; споделя информация за идеи, най-добри практики и иновативни подходи за подобряване на ЗСИ; идентифицира пътища за по-добро координиране на инициативите за повишаване на прозрачността; съдейства за развитие и използване на мерките по изпълнение на ЗСИ. Съветът ще заседава редовно и поне един път в годината ще изслушва устно или писмено желаещи и заинтересовани. Всички записи на Съвета ще са достъпни за обществеността, с изключение на въпроси свързани с националната сигурност. Проектът задължава органите да приведат в съответствие своите вътрешни правила по ЗСИ. И уточнява съдържанието на тези правила. Информационният омбудсман преглежда тези правила за съответствие с изискванията на ЗСИ. Изпълнителните агенции, чиито правила не отговарят на изискванията ще бъдат задължена да дават обяснения за неизпълнението в доклад пред Конгреса. Те ще подлежат също на оценка от Офиса на Главния Инспекторат (Office of Inspector General). Проектът създава и пилотна програма, за да се оценят преимуществата на централизиран портал по ЗСИ – за подаване, обработване и публично разпространение на отговорите по заявления по Закона за свобода на информацията. Три нови агенции ще участват в този портал. Пилотната програма ще трае три години, след което ще бъде оценена от Офиса за Управление и Бюджет (Office of Management and Budget) – разходи и спестяване на ресурси, увеличаване на продуктивността, прозрачността и отчетността, а също така и възможността да се съставят годишни доклади по ЗСИ. Участващите в портала органи ще докладват пред Конгреса за опита по използването на Портала. Тези изменения в американския закон за свобода на информацията сякаш са писани за необходимите промени и в българския закон. За съжаление нито желание, нито разбиране от страна на нашите политически субекти за такъв подход към необходимите промени не се наблюдаваше и наблюдава.
Отново в България. Тези дни беше приет и публикуван Доклад за състоянието на администрацията 2012 г. Освен данни за развитието на административните структури, човешките ресурси, административното обслужване и регулиране в него можем да намерим и оценка на развитието на електронното управление и информационно-комуникационната обезпеченост на административните структури и установяване на административни нарушения и налагане на административни наказания. Традиционно в доклада според изискванията на ЗДОИ е представено и състоянието на изпълнението на закона за достъп до информация според самооценката на администрациите подали докладите си в информационната система за попълване на отчетните доклади за състоянието на администрацията (ИСПОДСА). През 2012 г. са подадени общо 9 080 заявления за достъп до информация до 562 административни структури – за сравнение, подадените заявления през 2011 г. бяха 8 805. 56% от заявленията са подадени от граждани. На второ място сред заявителите са фирми и неправителствени организации, на трето място журналистите. Интересни са данните свързани с търсената информация. Запазва се тенденцията за търсене на официална обществена информация 57,13%. Понятието „официална обществена информация” се въвежда в чл. 10 на ЗДОИ и означава информацията съдържаща се „в актовете на държавните органи и на органите на местно самоуправление”. Като се има предвид, че законът създава задължение за публикуване на списъците с актовете онлайн очакваме с увеличаване на активната прозрачност на институциите заявленията да намаляват все повече и повече. Остава странно, че официалната обществена информация трябва да се получава чрез заявления, а не да бъде лесно намирана в страниците на институциите в интерент. Още повече, голяма част от тези заявлeния са до централните органи на власт – 3 118 заявления. Решенията по заявленията са 8 644 от които 382 са за отказ от предоставяне. Подадени са 123 жалби и съда се е произнесал в 63 случая. В 39 от тях решението на органа е изцяло отменено, a в 10 частично. „В 3 от случаите съдът е изменил обжалваното решение” и в още 11 е поискал събиране на доказателства. Остават – нула – в полза на органа на власт.
В доклада за състоянието на администрацията в частта за достъп до информацията обаче няма нито дума за подобряване на ЗДОИ с цел засилване на прилагането му и повишаване на прозрачността и отчетността на управлението. Няма нищо и за исканото от ПДИ и заявителите създаване на ясни органи за контрол на изпълнението на закона. Никой не отговаря за изпълнението, никой не следи за активното публикуване, никаква възможност за представяне на експертна гледна точка пред отговорен за прилагането на закона орган. Докладите за изпълнение на Закона за достъп до информация биха могли без проблеми да бъдат отворени за публиката, след като се подават в централната информаицонна система. Секциите за достъп до информация могат да получат съдържание, което да отговаря на законовите изисквания, но и да е ориентирано към гражданите. От едната страна – органите на власт – в средата пропаст – от другата страна гражданите. Такова позициониране води само до протести и „войни”. Няма място за преговори и решаване на конфликти. Съдът е като върховния помирител, но след като е избухнала „войната”. В много случаи обаче можеше да не се стига до там. Очевидно такава ни е съдбата, че никога няма да ги стигнем американците.
-----------------------------------------------------------------------------------------
* Пееше Тодор Kолев по повод на откраднати чистачки. http://www.youtube.com/watch?v=kKAoA6la5nk.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Няма коментари:
Публикуване на коментар