Необходими ли са промени в законодателството за достъп до информация

Необходими ли са промени в законодателството за достъп до информация

Конференцията, организирана от ПДИ, събра 100 участника от цялата страна

Диана Банчева, ПДИ, www.aip-bg.org



На 12 декември 2014 в Централ Хотел Форум в София Програма Достъп до Информация проведе конференцията „Необходими ли са промени в законодателството за достъп до информация”. Тя бе организирана в рамките на проекта „Застъпническа кампания за цялостни промени в законодателството за достъп до информация”, финансиран от Програмата за подкрепа на НПО в България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2009 – 2014 (www.ngogrants.bg).

Във форума участваха близо 100 представители на неправителствени организации, граждани, практикуващи юристи, председатели на административни съдилища и служители от администрацията, отговарящи за прилагането на Закона за достъп до обществена информация от цялата страна.

Целта бе да се обсъди проект на Концепция за изменения в законодателството за достъп до информация, изготвен от ПДИ въз основа на обществени дискусии с пет групи търсещи и предоставящи информация, онлайн консултация и натрупания през години опит в прилагането на Закона за достъп до обществена информация (ЗДОИ).

„Преди 16 години, през декември 1998, ПДИ предложи първата концепция за законодателно уреждане на правото на достъп до информация в България. Проектозаконът бе представен малко след нашата концепция и след двегодишно обществено обсъждане, през 2000, ЗДОИ влезе в сила”, припомни историята на закона изпълнителният директор на ПДИ Гергана Жулева.

Оттогава ПДИ наблюдава и систематизира практиките по прилагането на ЗДОИ, съдебната практика, най-характерните казуси, постъпили в организацията за правна помощ, и дава препоръки на органите на власт и на законодателя в годишните си доклади.

„Подготовката на втора концепция 16 години по-късно е обусловена от няколко фактора”, посочи Гергана Жулева. Тези фактори са международната инициатива „Партньорство за открито управление”, измененията в  Директивата за повторна използване на информация от обществения сектор, която трябва да бъде въведена в националното законодателство до лятото на 2015, идентифицирани проблеми въз основа на наблюдение на практиките в институциите и съдебната практика.

„Целта на подготвената от ПДИ концепция е да покаже  необходимостта от по-цялостни промени в ЗДОИ. Изготвеният през лятото на 2014 законопроект за изменение на ЗДОИ от работна група към Министерство на транспорта, информационните технологии и съобщенията има за цел да въведе Директивата за повторно използване на информация от обществения сектор”, добави Гергана Жулева.



 Националният омбудсман за необходимостта от промени в законодателството за достъп до информация

„Очевидно нужни са промени в закона. Освен, че има европейски директиви с нови изисквания, много нови проблеми възникват в информационния век, в който потребността от по-широк достъп до информация нараства постоянно”, коментира омбудсманът на РБългария Константин Пенчев темата на конференцията. Омбудсманът подчерта значението на правото на достъп до документи, включително като част от правото на добро управление. Ето защо „необходимостта от промени в ЗДОИ трябва да бъде обсъждана на широк обществен форум”.

Въпреки констатираната увеличена активност на гражданите да търсят информация и готовността на съответните органи да я предоставят, Константин Пенчев смята, че „има още какво да се желае от готовността на институциите да отговарят по ЗДОИ”.

По отношение на изведената от ПДИ в рамките на широка обществена консултация необходимост от административен орган, който да координира и контролира изпълнението на ЗДОИ, омбудсманът заяви, че въпросът дали да има такъв орган, който да уеднаквява практиките, да дава указания на администрацията и какви точно да са правомощията му, очевидно стои.

В последвалата дискусия Константин Пенчев изрази желание и готовност да поеме функции по координация и контрол на изпълнението на ЗДОИ, при условие, че дейностите са финансово обезпечени.



Въвеждане на Директивата за повторна употреба на информацията в обществения сектор

Дискутиран бе изготвеният от работна група към Министерство на транспорта, информационните технологии и съобщенията Законопроект за изменение и допълнение (ЗИД) на ЗДОИ с цел въвеждане на Директива 2013/37/ЕС за повторната употреба на информацията в обществения сектор. Гергана Жулева и ръководителят на правния екип Александър Кашъмов участваха в заседанията на работната група през лятото, катоизготвиха и представиха становище за необходимите изменения в ЗДОИ за въвеждането на Директивата. Законопроектът бе публикуван на правителствената страница за обществени консултации и всеки можеше да изпрати становище до 21 ноември 2014.

 Калина Димитрова, директор на дирекция „Съобщения” към МТИТС и член на работната група, представи основните направления на промените. Тя подчерта широкото представителство от различни институции и на гражданското общество в работната група и благодари на ПДИ за конструктивния принос в изготвянето на законопроекта. Госпожа Димитрова се спря на разширения кръг задължени субекти, на новите дефиниции в него, за форматите, в които да се съхранява и предоставя информацията; както и категориите данни, приоритетни за отваряне за повторна употреба. Внимание бе обърнато на механизмите за определяне на тарифите за предоставяне на информация за повторно използване, което ще става по открити и обективни критерии.

„Благодарение на активното участие на представителите на ПДИ, включихме и някои предложения за промени, произтичащи от настоящото прилагане на ЗДОИ”, подчерта Калина Димитрова. Сред тези предложения са увеличените категории информация за публикуване по чл. 15 и чл. 15а, задълженията към ръководителите на административните структури да изготвят списъци с тези категории, които включват и сроковете за публикуване; възможност за достъп до информация по електронен път, разширяване обхвата на понятието „материален носител”, с изричното включване на информация на електронен носител.

„Получи се добър законопроект за изменение и допълнение, макар и не съвършен”, обобщи Калина Димитрова, като обърна внимание, че в момента се обработват постъпилите в рамките на обществената консултация становища. Предстои до15 януари 2015 да бъде проведена междуведомствена съгласувателна процедура и след това законопроектът да бъде гласуван в Министерски съвет и внесен в Народното събрание. „Наш ангажимент е да направим по-ясна уредбата, за да отстраним опасения от страна на гражданите и да улесним прилагането на закона”, добави Димитрова.

В последвалата дискусия бяха поставени въпроси за разграничението между достъпа до обществена информация и информация за повторно използване; ограниченията, които се предвиждат с промените, и по-конкретно тези, в чл. 41б; разликата в определянето на тарифите за достъп до информация и повторно използване; представянето на големи обеми информация във формати и стандарти, разбираеми за неспециалисти.

Калина Димитрова обясни, че предвидените в чл. 41б ограничения, произтичат от Директивата и не налагат нови ограничения, различни от сега съществуващите по закон. А по отношение на таксуването ще има ясни, обективни и прозрачни критерии за образуването на таксите.

Колкото до разликата в понятията „обществена информация” и „информация от обществения сектор” Александър Кашъмов поясни, че тя е наложена от това, че по време на приемането на Директивата за повторна употреба на информация от обществения сектор през 2003, големи държави членки на ЕС не са имали действащо законодателство за достъп до информация (Германия, Великобритания). Добавената стойност на повторната употреба е във възможността да се използват цели бази данни, добави той. Александър Кашъмов подчерта, че в рамките на обществената консултация по изготвянето на законопроекта ПДИ настоява да се въведе надделяващ обществен интерес по отношение на ограниченията по чл. 41б.



 Активно публикуване на обществена информация

Активното публикуване на обществена информация от органите на власт е сред основните направления, в които ПДИ дава предложения за промяна в ЗДОИ. Изпълнителният директор на ПДИ подчерта, че в резултат от работата на работната група по изготвяне на Законопроект за изменение на ЗДОИ са приети предложения за изменение на чл. 15 и чл. 15а, които уреждат задълженията за активно публикуване на информация. „Когато става дума за информация от обществения сектор много е важно тя да бъде лесно намираема в интернет страниците на институциите. С измененията категориите информация по чл. 15 са увеличени от 4 на 15 и обхващат почти всички стандарти в областта на активното публикуване”, отбеляза Жулева.

Тя обърна внимание и на списъците с информация, които трябва да бъдат активно публикувани в Интернет, и които следва да бъдат актуализирани всяка година. „Все пак, остава въпросът за контрола по изпълнение на тези задължения”, подчерта Гергана Жулева, позовавайки се на резултатите от годишните проучвания на Интернет страниците на институциите, които ПДИ провежда.

Антон Стойчев от организацията Общество.бг изтъкна значението на публикуването на информация в отворени данни за лесната им намираемост и обработка със софтуерни продукти с цел анализ. Ако информацията е публикувана в отворен формат, търсенето може да се автоматизира и да се намери връзка между отделните документи.

„Публикуваните в отворен формат данни дават възможност да се покаже съдържанието на един или повече документи в диаграми“, поясни Стойчев. Той разтълкува значението на свързаността на данните – всеки документ, отнасящ се до изготвянето на друг документ да бъде лесно откриваем.

Въпросите и коментарите по темата от страна на участниците бяха свързани с това дали отвореният формат няма да създаде повече работа за администрацията, не е ли целесъобразно да има единен регистър на всички актове на администрацията, в който да се търси по ключови думи. Участници от страната изтъкнаха като проблем практиката някои институции да отговарят, че не разполагат с исканата информация, когато има неофициално данни за нейното наличие или предоставят невярна такава.

В отговор Гергана Жулева отбеляза, че и сега съществува задължение по ЗДОИ за публикуване на актовете и то в Интернет, но липсва механизъм за контрол на изпълнението на това задължение. Тя подчерта, че липсват консолидирани текстове на нормативните актове, което е проблем. По отношение на актуалността Жулева каза, че има задължителни срокове за публикуване, но гражданите също трябва да имат възможност да установят актуалността. Важно е да се осигури и достъпността на публикуваната обществена информация за хора с увреждания, особено зрителни.

 Адвокат Кирил Терзийски от ПДИ подчерта, че по отношение на предоставянето на невярна или непълна информация, проблемът не е в ЗДОИ. В случаите, в които информация е изгубена, унищожена или архивирана, има доказателство за това – протоколи от съответните комисии. В противен случай се носи наказателна отговорност за документ с невярно съдържание. 

Достъп до информация по електронен път

Кирил Терзийски представи основните проблеми, свързани с търсенето и предоставянето на информация по електронен път. Той посочи, че ЗИД на ЗДОИ решава донякъде тези проблеми като създава задължението да се посочва електронен адрес, на който да се подават заявления. Един от констатираните в практиката проблеми е как да се удостовери получаването на заявления по електронен път от институцията. Това би имало значение за сроковете за обжалване, особено в случаи на мълчалив отказ. Възможно решение би било създаването на обща платформа за подаване на заявления за достъп до информация.

При предоставяне на информацията проблеми са изпращането на решенията, формата на достъп и разходите. Отново бе посочено, че ЗИД на ЗДОИ създава възможност за изпращане на решенията само електронен път, когато това е изрично посочено от заявителя. Електронната форма на достъп не е изрично записана в закона, но законопроектът за изменения в ЗДОИ предвижда предоставянето по електронен път във формата „материален носител“.

Разходи за предоставяне на достъп до информация по електронен път няма, въпреки това съществува разнообразна административна практика, отбеляза Терзийски. Проблем е и плащането на тези разходи по банков път, когато таксата за превод превишава многократно разхода.

Димитър Димитров от Общество.бг представи проектът на платформата Pitaigi.bg. Тя е дело на група доброволци, които превеждат и надграждат безплатната платформа Aviateli, разработена от MySociety за електронно подаване и получаване на отговори по Закона за достъп до информация. С помощта на ПДИ Общество.бг адаптира платформата съобразно българското законодателство. „Целта е да се популяризира правото на достъп до информация сред по-младите хора, да се улесни подаването на заявления и получаването на информация и да се създаде база данни с получената информация, която да послужи на други заявители“, подчерта Димитров. 

Предизвикателство да заработи платформата би било съгласието на институциите също да я използват.



 Бяха поставени въпроси за сигурността на данните в платформата, гаранцията, че подадено по електронен път заявление е получено и липсата на писмена справка като форма на достъп до информация.

По отношение на сигурността на Pitaigi.bg Димитър Димитров поясни, че достъпът до сайта е криптиран и имейлите на потребителите са скрити. Той изрази надежда, че полезността на сайта ще бъде оценена от институциите, до които ще се изпрати уведомително писмо за неговото стартиране, когато е готов, и те ще се съгласят да я използват.

Относно писмената справка Гергана Жулева отбеляза, че в стандарта в законодателството за достъп до информация е достъп до съществуващи документи и обективирана информация, като се изключва задължението за изготвяне на справки. Кирил Терзийски определи формата като особена, която води до проблеми. Той поясни, че винаги е по-добре да се иска достъп до документ, тъй като писмената справка дава възможност за даване на непълна или невярна информация, както и злоупотреба от страна на заявителите.



Ограниченията на достъпа до информация

Александър Кашъмов очерта проблемите, свързани с ограниченията на достъпа до информация. Той представи стандартите, заложени в Конвенцията за достъп до официални документи на Съвета на Европа – тройния тест за налагане на ограниченията, принципа за вредата и надделяващия обществен интерес, както и  обвързването на всяко ограничение със срок. Липсата на изчерпателно изброяване на ограниченията, дадени в чл. 37 от ЗДОИ, е основен проблем при прилагането им, подчерта Кашъмов.

Важно обстоятелство е, че когато има защита на интересите на трети лица, преценката трябва да бъде съобразена с надделяващия обществен интерес. Тестът за вредата пък се прилага при държавната и служебна тайна, преговори и консултации и търговската тайна.

Противоречие с международните стандарти е, че надделяващият обществен интерес не се прилага при държавната тайна. Проблем е и съществуването на две различни хипотези за надделяващ обществен интерес в допълнителните разпоредби на закона, както и липсата на срокове за защита на търговската тайна и личната сфера, подчерта Александър Кашъмов.

 Темата предизвика оживена дискусия. Сред дадените предложения бяха общинските дружества със 100% общинско участие да не попадат под защитата на търговската тайна; становищата и мненията, изискуеми по закон да не попадат под защитата на преговорния и съгласувателен процес в администрацията; да се включат всички публично-правни субекти в кръга на задължените субекти по ЗДОИ; надделяващият обществен интерес да е в текста на закона, а не в заключителните разпоредби.

Бяха зададени въпроси имат ли задължение заявителите да доказват надделяващ обществен интерес и в какви случаи; какви са подходите при завеждане на дело за достъп до информация, отказана на основание служебна тайна – когато делото може да продължи след като срокът за защита вече е изтекъл; какви са мотивите за разширяването на член 41 б в ЗИД на ЗДОИ, който въвежда ограниченията на достъп до информация за повторно използване.

Александър Кашъмов обясни, че някои общински дружества извършват монополни дейности, но други са в отношения на конкуренция, затова е добре да се преразгледат и изчистят практиките, а не да се създават нови условия. По отношение на подготвителните документи, той подчерта, че би било добре да се детайлизират хипотезите и подхода в прилагането на ограничението. Гергана Жулева обърна внимание, че към настоящия момент всички документи, свързани с общественото обсъждане на нормативни актове, се публикуват в правителствения портал strategy.bg.

По отношение на надделяващия обществен интерес Александър Кашъмов отбеляза, че съдебната практика е, че по т. 5 от допълнителната разпоредба, задължението за доказване на надделяващ обществен интерес е на административния орган, докато по т. 6, заявителят трябва да прояви активност. А ограниченията по чл. 41б са съобразени с изискванията на Директивата и не разширяват кръга на съществуващите и досега ограничения.



Санкции при неизпълнение на задължения по ЗДОИ

Дебат предизвика и липсата на ефективен механизъм за налагане на санкциите по неизпълнение на закона. Адвокат Дарина Палова изложи причините за това: съвпадането на наказващия орган с наказвания, неизчерпателно изброените нарушения и ниския размер на глобите, сравнявайки ги с предвидените по други закони. Тя изрази надежда, че ако се създаде независим контролен орган и му се възложат и функции по санкциониране, може да доведе до преодоляване на проблемите.

Сред дадените предложения бяха удържане на глобите от заплатите на виновните длъжностни лица; предварително определени заместници за предоставянето на информация, в случай на отсъствие на титуляра, за да няма забавяне и да се намалят мълчаливите откази; въвеждане на автоматизъм по отношение на глобите.

 Отношение по темата взе Елена Карагинева, експерт от Държавна агенция за защита на детето. Тя сподели, че балансът между обществения интерес от достъпа до информация и защитата на интересите и правата на децата понякога е труден, но администрацията е открита и публикува максимално информация в Интернет. Тя поясни, че събираните по ЗДОИ средства отиват във фонда за лечение на деца. По отношение на размера на глобите Карагинева обърна внимание, че дори сумата да е по-голяма, ако не се събира, няма смисъл.

„Въпреки че санкциите не са ефективни, ЗДОИ се прилага добре, за което заслуга имат гражданите и журналистите, които оказват натиск за неговото изпълнение“, обобщи Александър Кашъмов.



Необходим ли е Информационен комисар?

„Международните стандарти изискват определено ниво на защита на правата по законодателството за достъп до информация“, подчерта Александър Кашъмов при представянето на ролята и функциите на информациония комисар/ омбудсман – административен орган, координиращ и контролиращ изпълнението на Закона за достъп до информация.

Той припомни изискванията на Директивата за повторна употреба на информация от обществения сектор, която налага задължителни функции по разглеждането на жалби по откази за повторна употреба на информация; информиране на заявителите относно наличните средства за правна защита, свързани с решенията и практиката по повторната употреба; и осигуряване на практически механизми, които да улесняват търсенето. Кашъмов подчерта, че изпълнението на тези функции изисква координация и контрол, които могат да бъдат дадени на нов орган, но могат да бъдат включени и във вече съществуващ.

В същото време Конвенцията за достъп до официални документи на Съвета на Европа поставя стандарта за бърз, евтин и достъпен способ, по който гражданите да търсят правата си.

„В България съдът работи много добре по разглеждането на жалби по ЗДОИ, но не говорим само за това“, поясни ръководителят на правния екип на ПДИ. Той раздели дейностите, свързани с изпълнението на закона, на превенция и репресия. В първия вид дейности се включват наблюдението на практиките, анализ и препоръки въз основа на този анализ, включително към законодателя, уеднаквяване на практиките с  предписания, наръчници, обучения. Във втория вид дейности се включват разглеждането на жалби и сигнали, налагането на санкции. Александър Кашъмов описа голямата раздробеност при изпълнението на тези функции от различни институции в България. Според него практиката показва, че има нужда от орган, който да върши тези дейности или да бъде свързващо звено за тяхното изпълнение.

„Дали това ще бъде Информационен комисар, или по-силен административен орган в системата на изпълнителната власт, или и двете, тъй като ЗДОИ обхваща по-широк кръг от задължени субекти, това е въпрос, който трябва да намери решение. Съществуващото положение не е задоволително“, каза Кашъмов.

В последвалата дискусия бе изяснено, че работата на Информационния комисар ще е алтернатива на съда и неговите задължителни решения ще бъдат обжалваеми. И че той ще е застъпник за по-добри практики в прилагането на закона. 

Бяха изразени становища, че създаването на информационен комисар ще е навременна алтернатива за гражданите. Бе обсъдена възможност съдът да освобождава от разноски по дела дори загубили жалбоподатели, ако делото е заведено добросъвестно и търсената информация е от обществен интерес.

Изпълнителният директор на ПДИ благодари на участниците за поставените въпроси и дадените предложения. Гергана Жулева припомни, че промените в ЗДОИ трябва да бъдат приети до юни 2015, какъвто е срокът за въвеждане на Директивата за повторна употреба на информация. „Ще имаме възможност да предложим и други промени на консултативния процес в Министерски съвет или Народното събрание“, допълни Жулева.