Гергана Жулева, изпълнителен директор на ПДИ
Преди 16 години екип на ПДИ създаде „Концепция за законодателно уреждане на правото на достъп до информация в България”. Тогава това право не беше получило още международно признание и се разглеждаше в рамките на право на свобода на убеждение и на изразяването му, постановено от чл. 19 на Всеобщата декларация за правата на човека и Международния пакт за политическите и гражданските права. Към 1998 година едва 22 държави имаха свои закони за достъп до информация/свобода на информацията.
Документите, създаващи стандарти в тази област, се брояха на пръсти. Една препоръка на Съвета на Европа за достъпа до информация от 1981 г.; Йоханесбургските принципи, изработени от група експерти на международната организация Артикъл 19; и решение на българския конституционен съд от 1996 година, формулиращо стандарти и подходи към бъдещо законодателство в областта на достъпа до информация.
Днес вече 100 държави имат закони за достъп до информация и развитието на практиките по прилагане на законодателството е изключително интензивно.
Българският Закон за достъп до обществена информация беше приет след почти двегодишно обсъждане през лятото на 2000 г.. Този закон уреди основните елементи на това право, а именно: кой има право на достъп до информация; кой е задължен да предоставя информация активно и при поискване; ограничената за достъп информация, разглеждана тогава като държавна и служебна тайна; процедурата за предоставяне на достъп до информация; задълженията за активно публикуване; формите на достъп; заплащането при предоставяне на информация; обжалването на решения за предоставяне на информация.
През 2003 година България ратифицира Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземане на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда (Орхуската конвенция 1998 г.). Тази ратификация беше нова стъпка в регулирането на правото на достъп до информация, обществено участие и достъп до правосъдие в областта на околната среда.
ЗДОИ беше съществено изменян два пъти през 2007 и 2008. Първата промяна бе драматична. С привидната цел да се въведе Директива на ЕО за повторно използване на информация от обществения сектор (приета през 2003 г.) беше предложен законопроект, който влошаваше режима на достъпа до информация. Реакцията на обществеността бе забележителна – промените, водещи до влошаване на режима бяха отхвърлени, но се постигнаха позитивни изменения и допълнения като:
Измененията и допълненията на ЗДОИ от 05.12.2008 г. приведоха в съответствие българския закон със стандартите, заложени в приетата през 2008 година Конвенция на Съвета на Европа за достъп до официални документи.
Тези промени отразяваха проблемите в практиката и намираха разрешение за тях. Благодарение на активното използване на правата по закона от граждани, журналисти и неправителствени организации практиките са развиваха, знанията за тези права се увеличаваха.
Програма достъп до информация спомогна много за подпомагането на упражняването на правото на достъп през годините и за дебата за необходими промени в законодателството и неговото прилагане, като в годишни доклади формулираше проблеми и препоръки за тяхното разрешаване.
Много от нашите препоръки се осъществиха или чрез законодателството, или чрез налагащи се като преобладаващи добри практики в администрацията.
Такива бяха организирането на читални; обучения за служителите; надделяващ обществен интерес при прилагане на ограниченията; задължителен частичен достъп; приемане на вътрешни правила; онлайн публикуването; подпомагането на заявителите; преразглеждане на цените за предоставяне на достъп до информация и други.
Други наши препоръки не бяха взети предвид. Като например, законодателно уреждане на контрола за прилагане на ЗДОИ, различен от съдебния контрол.
В началото на 2013 година в хода на подготовката на доклада за състоянието на достъпа до информация и обсъжданията в рамките на инициативата „Партньорство за открито управление” ставаше все по-ясно, че липсата на контролен орган по прилагането на ЗДОИ е сериозна пречка пред развитието на открито управление и създаването на неговата инфраструктура. По това време ПДИ реши да стартира обществени обсъждания с различни участници в процеса на търсене и предлагане на обществена информация за промени в законодателството за достъп.
Междувременно в ЕС течаха обсъждания за промяна на Директивата за повторно използване на информация от обществения сектор. Тя беше изменена през лятото на 2013 година със срок за въвеждане от държавите членки до лятото на 2015 година.
Във втория национален план по инициативата „Партньорство за открито управление” бяха заложени мерки за въвеждане на изменената Директива, изменения на ЗДОИ относно активното публикуване и стартиране на процеса на присъединяване и ратификация на Конвенцията за достъп до официални документи на Съвета на Европа.
През лятото на 2014 година към Министерството на транспорта, информационните технологии и съобщенията беше формирана работна група за изменение и допълнение на ЗДОИ с цел въвеждане на изменената Директива. Проектът на ЗИД на ЗДОИ беше представен за обществено обсъждане през есента на 2014 г. в едномесечен срок.
Целта на нашата концепция е да представи в по-широк план проблеми, които се наблюдават в практиката на прилагане на ЗДОИ и възможните разрешения на тези проблеми, а не само свързаните с повторното използване на информация от обществения сектор. Още повече, че практиката по тази част от закона не е особено богата. За разлика от систематизацията по прилагане на достъпа до информация, която намираме в годишните доклади на МС, такава по повторното използване там липсва. В концепцията сме представили и резултатите от петте обсъждания, проведени през 2014 година и постъпилите предложения.
Втората концепция, която ПДИ представя 16 години след първата, се базира на повече знания, на развити международни стандарти, изключително богата и разнообразна практика по предоставяне на безплатна правна помощ на заявители при търсене на информация от публични институции, на съдебната практика, на опита от обучения на администрация, журналисти, НПО, на различни кампании. Надяваме се тази концепция да стане основа на дебатите дали са необходими още промени в ЗДОИ и да спомогне най-вече за подобряване на практиките на прозрачност на българските институции, съответстващи на световното движение за открито управление.
Концепцията е изготвена в рамките на проект „Застъпническа кампания за цялостни промени в законодателството за достъп до информация”, финансиран в рамките на Програмата за подкрепа на НПО в България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2009 – 2014.
Този документ е създаден с финансовата подкрепа на Програмата за подкрепа на неправителствени организации в България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство. Цялата отговорност за съдържанието на документа се носи от Фондация Програма Достъп до Информация и при никакви обстоятелства не може да се приема, че той отразява официалното становище на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство и Оператора на Програмата за подкрепа на неправителствени организации в България.
Административно наказателните разпоредби по ЗДОИ са регламентирани в чл.42 и 43 от закона. Действащата правна уредба обхваща четири основни административни нарушения, за които е предвидено налагане на административно наказание глоба – за физическите лица и имуществена санкция – за нарушение, извършено от юридическо лице:
чл.42 (1) Длъжностно лице, което без уважителна причина не се произнесе в срок по заявление за достъп до информация , ако не подлежи на по-тежко наказание, се наказва с глоба от 50 до 100лв;
(2) Длъжностно лице, което не изпълни предписание на съда да предостави достъп до искана обществена информация, ако не подлежи на по-тежко наказание, се наказва с глоба от 200 до 2000лв;
(3) За неизпълнение на задълженията по чл. 31 ал. 3 се налага глоба от 50 до 100 лв. за физическите лица или имуществена санкция от 100 до 200 лв. за юридическите лица;
(4) За непредоставяне на достъп до обществена информация от субектите по чл.3 ал.2 им се налага имуществена санкция от 100 до 200 лв.
Проблеми, произтичащи от съществуващата уредба
1. Проблем с налагането на глобата
Санкции по ЗДОИ не се налагат през годините, което показва, че съществуващият модел не работи. До този извод водят както наблюденията на административните практики по прилагане на ЗДОИ, които следим постоянно, така и публикуваните данни в ежегодните доклади за състоянието на администрацията, изготвяни от МС на базата на обобщени данни, получени за съответната година. Единствено в Доклада за състоянието на администрацията за 2013 г. за пръв път е посочен случай на налагане на административно наказание за неизпълнение на задължение по ЗДОИ[1].Една от основните причини за това е в начина, по който е разрешен въпросът с административно наказващия орган. По реда на чл.43 от ЗДОИ санкциите подлежат на налагане или от съответния орган на власт, или от Министерството на правосъдието в случаите, в които нарушението на ЗДОИ е осъществено от задължен субект, който не е в системата на държавната власт – например т.нар публичноправни субекти. Същевременно съгласно разпоредбата на чл. 28 ал. 2 от закона решенията по постъпилите в институцията заявления се вземат от органите или от изрично определени от тях лица. На практика в случаите, в които ръководителят на съответната институция не е определил друг служител, който да има право да взема тези решения, а сам прави това, се оказва, че в случай на нарушение той трябва да наказва сам себе си.
Проблематичен е и въпросът, касаещ установяването на нарушенията по ЗДОИ – съгласно разпоредбата на чл.43 нарушенията по закона се установяват от длъжностните лица, определени от министъра на правосъдието в случаите по чл.3 ал.2 или от съответния орган на власт в останалите случаи. Това означава, че и на този етап от административно наказателното производство е възможно да има идентичност между лицето, извършило нарушението и лицето, което трябва да установи наличието на такова.
За съпоставка при защитата на личните данни въпросът е решен по следния модел. В Закона за защита на личните данни, както установяването на нарушенията, така и налагането на наказанията става от Комисията за защита на личните данни. Установяването на нарушението – от член на комисията, а налагането на наказанието – от председателя на КЗЛД. Наблюдението на практиките по налагане на санкции за нарушения на защитата на лични данни показва ефективността на този модел - ежегодно се налагат стотици глоби за нарушения, извършени от администратори на лични данни[2].
Не са известни до момента и санкции, наложени от Министерство на правосъдието на задължени субекти по чл. 3, ал. 2 от ЗДОИ.
Наблюдението на съществуващите практики показва, че инспекторатите към министерствата също не са особено активни в осъществяването на контрол за изпълнението на ЗДОИ. Известно е, че инспекторатите имат общи функции по контрол върху изпълнението на законодателството от администрацията в министерствата, които включват и ЗДОИ, но в действителност тези функции остават нереализирани.
Въз основа на горното може да се твърди, че системата, при която съответният орган на власт е компетентен да налага административни наказания за неизпълнение на ЗДОИ в рамките на ръководената от него самия администрация, не е уместна. Като цяло липсата на единен орган, който да следи за изпълнението на ЗДОИ, на който да се вменени и санкционни функции, се отразява неблагоприятно върху съществуващата административна практика по налагане на наказанията.
2. Размер на глобите
Размерът на регламентираните в ЗДОИ глоби е нисък, варира между 50 и 200 лв. Изключение е размерът на глобата, налагана по реда на чл. 42 ал.2 от закона, но тази хипотеза касае случаи на неизпълнение на предписание на съда и компетентен да налага глобите е съответният съд.
Сравнението с глобите, налагани по реда на законите, регламентиращи ограниченията на правото на достъп до информация – Закона за защита на класифицираната информация и Закона за защита на личните данни /съответно в размери до 20 000 и 100 000 лв./, показва липса на пропорционалност. Правото на достъп до информация е основно човешко право, поради което нарушенията му следва да бъдат адекватно санкционирани, което би оказало и положителен ефект върху практиките по изпълнение на ЗДОИ.
3. Разширяване на случаите, в които се налага глоба
Видно от цитираните по-горе разпоредби на ЗДОИ, регламентираните към настоящия момент нарушения обхващат само няколко хипотези на неизпълнение на задължения, вменени със закона. Същите не изчерпват констатираните в практиката нарушения, поради което следва да бъдат допълнени с нови предложения за разширяване приложното поле на съставите. Така например, в настоящия си вариант ЗДОИ не предвижда санкции за неизпълнение на задълженията за активно публикуване на информация по реда на чл.15 и сл., както и за непредоставяне на информация по електронен път, което се отразява неблагоприятно и върху съответните административни практики по публикуване/предоставяне на информация. Резултатите от годишните проучвания на ПДИ на публикуваната в интернет страниците на институциите информация в изпълнение на съществуващите законови изисквания, показват редица проблеми по прилагане на закона, които до голяма степен могат да бъдат отстранени чрез въвеждане на конкретни санкционни разпоредби. За достигане до възможно законодателно решение на този въпрос би могъл да се използва санкционния модел, въведен с административно-наказателните разпоредби на Закона за публичните финанси. Текстът на чл. 173, в който е предвидено административно наказание гласи: „за неизпълнение на задължение за публикуване на информация или на документи на интернет страница, предвидено в този закон, в закона за държавния бюджет за съответната година или в постановлението за неговото изпълнение, виновното длъжностно лице се наказва с глоба от 100 до 500 лв., а при повторно нарушение на нарушителя се налага глоба в двоен размер”.
В проекта на Закон за изменение и допълнение на ЗДОИ от октомври 2014 г. има едно единствено предложение за промени в административно-наказателните разпоредби и то е за въвеждане на санкция за непредоставяне на информация за повторно ползване чрез добавяне на ал. 5 със следния текст: За непредоставяне на информация за повторно ползване се налага имуществена санкция от 50 до 200 лв.
Предложения за изменения
Уреждане на въпроса с органа, който установява нарушенията и съответно наказващия орган – например може да е определен министър – да речем министърът на правосъдието за всички случаи; въвеждане на конкретни функции по отношение на инспекторатите към министерствата.
Въвеждане на нови нарушения, които подлежат на санкциониране - например неизпълнение на задължение за активно публикуване, непредоставяне на информация по електронен път.
|
Няма коментари:
Публикуване на коментар