Мистерията "Трето лице" или Фани Давидова от ПДИ пита и отговаря "Кое е "третото лице"?"

Фани Давидова, ПДИ: "Кое е третото лице?" - http://www.aip-bg.org/

Фани Давидова

     Кое е третото лице винаги е мистерия. В романтичните комедии третото лице е най-добрият приятел на младоженеца, който се влюбва в булката, в криминалните филми третото лице се оказва най-често лелята на иконома, обаче това го разбираме на финала. На снимачната площадка на достъпа до информация в България тайнственото трето лице услужливо излиза на сцената с разтреперани раменца, за да бъде защитено винаги в момент, в който следва да се разкрие чувствителна информация – договор за обществена поръчка, заплата, допълнително възнаграждение на служител или данни за щатно разписание на някоя администрация.

Ако някой се е объркал от препратките към филмовата индустрия, ще поясня, че става дума за предвиденото в ЗДОИ ограничение на правото на достъп до информация – защита на третото лице. Правото на достъп до обществена информация е правото на всеки гражданин  да получи достъп до цялата налична информация, създадена и съхранявана от органите на държавна власт, местно самоуправление, както и от някои субекти на частното право. Правото на достъп до информация не е абсолютно. В чл. 41, ал. 1, изр. 2 от Конституцията е предвидено, че правото на всеки да търси, получава и разпространява информация подлежи на ограничение за защитата на други права и законни интереси, а именно: правата и доброто име на другите граждани, както и националната сигурност, обществения ред, народното здраве и морала. Според международните стандарти, ограниченията на достъпа до информация са приложими само, ако са налице определени, кумулативно дадени, условия. Според чл. 3, пар.1 от Европейската конвенция за достъп до официални документи [1]:

Всяка държава-членка може да ограничи правото на достъп до официални документи. Ограниченията трябва да бъдат изброени точно в закон, да бъдат необходими в демократичното общество и да бъдат пропорционални на целта да се защитят посочените в конвенцията интереси.

Българският Закон за достъп до обществена информация изброява основанията, на които е допустимо да откаже достъп до информация (чл. 37, ал. 1). Това са информацията, класифицирана като държавна или служебна тайна, информацията по чл. 13, ал. 2 (подготвителни документи и информация, свързана с преговори) и информацията, засягаща трето лице.[2]. Категорията на ограничението за защита интересите на трето лице би следвало да обхваща единствено търговската тайна и защитените лични данни. Според РКС № 7/04.06.1996 по к.д. № 1/1996 правото на информация е принцип, а ограничаването му се допуска само като изключение от принципа. Ограниченията следва да са предвидени в закон и да се прилагат стеснително, само с цел защитата на други права или законни интереси. Тази защита се ползва с предимство пред правото на достъп до информация само в случаите, когато не е налице надделяващ обществен интерес от разкриването на информацията-  § 1, т.5 и 6 от ДР на ЗДОИ.

Какво обаче се случва в действителност? Според статистиката на ПДИ това е най-често използваното основание, с което администрацията мотивира решенията си, когато отказва информация. Данните се потвърждават и от годишните доклади на правителството за състоянието на администрацията. Въпреки съществуващата съдебната практика по откази основани на защитата на третото лице, даваща превес на правото на достъп, особено при доказан обществен интерес, посоченото ограничение се прилага по-скоро разширително, отколкото стеснително от администрацията.

Какви са най-честите проблеми?

Изготвят се немотивирани откази

Честа форма на немотивирани откази е просто посочване на основанието „защита интересите на третото лице”, записано в чл.37, ал.1, т.2 от ЗДОИ. Какъв е защитеният интерес на въпросното трето лице, администрацията често не посочва. Какви права на третото лице ще бъдат накърнени в случай, че информацията бъде предоставена, също не се изяснява.

Понякога администрацията дори не си прави труда да посочи дали става дума за защита на търговска тайна или лични данни. Същевременно в чл.17 от ЗДОИ е надлежно посочено, че когато информация се отказва като „търговска тайна”, трябва да се мотивира надлежно от кои обстоятелства следва извод за поставяне на търговец в положение на нелоялна конкуренция.

Информация се отказва веднага,

а съгласието на третото лице не се търси

Дори когато администрацията счита, че предоставянето на информацията би увредило интересите на трети лица, то съгласно разпоредбата на чл.31,ал.2 ЗДОИ изрично следва да се поиска тяхното съгласие информацията да бъде предоставена. Чести са случаите обаче, в които администрацията решава да прескочи задължителната законова процедура и на своя глава да защити третото лице като не предостави исканата информация. В това отношение съдебната практика е ясна. С решение[3] № 4273/31.03.2009 , състав на ВАС отменя отказ на Правителствена информационна служба да предостави информация за извършен ремонт в кабинета на министър-председателя. Отказът е основан на засягане на интересите на трето лице. Съдът посочва: „В съответствие с чл. 37, ал. 1, т. 2 от ЗДОИ основание за отказ е, когато достъпът засяга интересите на трето лице и няма негово изрично писмено съгласие за предоставяне на исканата информация, освен в случаите на надделяващ обществен интерес. Не се установява от доказателствата по делото да е искано писмено съгласие от третото лице, чиито интереси се засягат от предоставяне на информация свързана с него. Органът по предоставяне на информация след като се позовава на посочената разпоредба, е следвало да изиска от третото лице или лица изрично писмено съгласие за предоставяне и в случай, че бъде отказано, да обоснове отказа с липсата на съгласие”.

Съгласието на третото лице се търси

в случаи, в които не е необходимо

Когато третото лице също е задължен по ЗДОИ субект, съгласието му за предоставяне на информация не следва да се иска – това гласи нормата на чл.31, ал.5 ЗДОИ. Независимо от текста на разпоредбата обаче, често администрацията усърдно търси съгласие на въпросното трето лице, въпреки че то е публичноправна организация, или задължен да предоставя информация субект по реда на ЗДОИ. По подобен казус, в свое решение № 5343/ 24.11.2011, състав  на АССГ подчертава обстоятелството, че съгласие от засегнатото лице не е необходимо да се иска, а информацията следва да се предостави, когато то представлява задължен субект по чл. 3 от ЗДОИ.

Предоставяне на достъп до информация

в случаи на надделяващ обществен интерес

Преобладаваща е практиката на съда да отменя откази, мотивирани с липса на съгласие на трето засегнато лице, когато е доказан надделяващ обществен интерес, независимо дали зад защитата на третото лице стои защита на личните данни или защита на търговска тайна. Именно с мотив надделяващ обществен интерес няколко състава на ВАС в различни решения[4] стигат до извода, че не подлежи на защита, а обратно – трябва да бъде предоставена при поискване информацията, свързана с длъжността и името на дадено лице, с участие в комисии, с изпълнение на служебни функции, като командировки и съответните разходи за тях, с образованието и квалификацията на държавни служители, с трудовия стаж и др.

Съдебната практика приема, че има определени категории информация, за които ограничението, свързано със защита на личните данни, е неприложимо, поради надделяващ обществен интерес. Така например в Решение № 17404 от 21.12. 2013 състав на ВАС приема, че защитата, дадена от Закона за защита на личните данни, е приложима само в случаите, когато исканата информация не е обществена. А тя не е обществена, когато не отговаря на критериите за „обществена информация”, съгласно чл.2, ал.1, чл.10 и чл.11 от ЗДОИ. Решението е постановено по казус, разглеждащ въпроса „кога, къде, по какъв повод са завеждани преписки /жалби, сигнали, предварителни производства и други от каквото и да било естество/” в МВР срещу конкретно физическо лице. Според съдебния състав „легитимната цел на искането за предоставяне на достъп до информация по реда на чл. 2, ал. 1 от ЗДОИ е лицето, което търси информацията, за да си състави собствено мнение за дейността на задължения субект”. За да е възможно съставянето на такова мнение, информацията трябва да е налична, т.е. актът, съдържащ официалната обществена информация да е издаден, а в останалите случаи - обществената информация вече да е събрана или създадена и то от задължения субект, при и по повод на неговата дейност.

В друг случай от 2013 състав на ВАС, пето отделение, остави в сила решение на Административен съд – София град, с което бе обявена за общодостъпна информацията, свързана с получаваните от членовете на политическия кабинет в Министерството на труда и социалната политика бонуси (допълнително материално стимулиране). Върховните съдии приемат, че исканата информация е безспорно  обществена и е неоснователен доводът за липса на „надделяващ обществен интерес” по смисъла на § 1, т. 6 от ДР на ЗДОИ от получаването на исканата информация.“

Богата е съдебната практика и в случаите, в които съдът приема, че дори да има ограничение на правото на достъп до информация, свързано с търговска тайна, то отказите на администрацията са незаконосъобразни, тъй като е налице надделяващ обществен интерес от узнаване на информацията[5].

В заключение ще кажем, че натрупаната до момента административна и съдебна практика, показва необходимостта от прецизиране на законовата норма, уреждаща ограниченията на правото на достъп до информация. Би следвало да се изброят изчерпателно и ясно в чл. 37 основанията за отказ, като неясното „защита на интересите на трето лице“ отпадне. Или ако се върнем на филмовите аналогии – третото лице, трябва да изчезне.

 Коментарът е част от „Застъпническа кампания за цялостни промени в законодателството за достъп до информация” на ПДИ. Проектът се финансира в рамките на Програмата за подкрепа на НПО в България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2009 – 2014 (www.ngogrants.bg).

Този документ е създаден с финансовата подкрепа на Програмата за подкрепа на неправителствени организации в България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство. Цялата отговорност за съдържанието на документа се носи от Фондация Програма Достъп до Информация и при никакви обстоятелства не може да се приема, че той отразява официалното становище на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство и Оператора на Програмата за подкрепа на неправителствени организации в България.  

 ------------

[1] Приета от Комитета на министрите към Съвета на Европа на 27 ноември 2008 г.

[2] Излючение прави единствено  т. 3 на чл. 37, ал. 1 - отказ в случаите, когато информацията е получена през предходните шест месеца, но това не е същинско ограничение. То по-скоро предотвратява злоупотребата с право и излишното натоварване на администрацията.

[3] В същия смисъл Решение № 31/16.06.2009 г. по а.д. № 1884/2009 г. на АССГ, ІІ отделение, 33 състав.

[4] Решение № 240 от 9 януари 2008 г., Решение № 13502 от 29 октомври 2012 г., Решение № 3101 от 23 март 2006 г., Решение № 9486 от 4 октомври 2006 г., Решение № 8572 от 14 юни 2012 г.

[5] Решение № 670/29.03.2010 г. по а.д. № 3857/2009 г. на АССГ,  Решение от 29.12.2010 г. по а.д. № 197/2010 г. на Административен съд – Ловеч, Решение № 195/16.06.2011 г. по а.д. № 169/2011 г. на Административен съд – Смолян и др.