Назаем от сайта на ПДИ: Достъп до информация и повторна употреба на информация. Проблеми и тенденции в Европа

Анализи

Александър Кашъмов, ръководител на правния екип на Програма Достъп до информация

            През май 2013 по инициатива на Държавния комисар за защита на данните и достъп до информация на Бранденбург, в Потсдам се проведе международният симпозиум „Отворени данни – допълваща концепция или ограничение на свободата на информацията”. В навечерието на промените, които се внасят на ниво Европейски съюз в Директива 2003/98/ЕО за повторната употреба на информацията в обществения сектор, централен въпрос на симпозиума бе дали тази употреба има общо с достъпа до обществена информация и до каква степен. Тези въпроси бяха на дневен ред и в България през 2007, когато трима народни представители внесоха в парламента крайно проблематични текстове за изменение на Закона за достъп до обществена информация /ЗДОИ/. Под знамето на въвеждането на уж споменатата директива, тези промени заплашваха да въведат изискване за доказване на интерес от заявителя към исканата обществена информация, по-дълги срокове за отговор и по-високи такси за предоставяне на информацията (а не само материалните разходи, както е по закон). В хода на дебата се оказа, че текстовете са изготвени по поръчка на Държавната агенция за информационни технологии и съобщения. След остри критики от страна на гражданското общество и упорито отстояване на постигнатите стандарти от страна на ПДИ, Народното събрание изостави тези проблематични идеи и обособи „повторната употреба” в отделна глава на ЗДОИ. Независимо от това, като чете в нашия закон коя информация е обществена и коя - от обществения сектор, не само обикновеният човек, но и държавният служител и квалифицираният юрист ще се затруднят в разграничаването им.

            Сходна е историята и с въвеждането на директивата в Полша. Техният Сейм също е направил опит да влоши режима на достъп до обществена информация под благовидния предлог, че „така иска Европейският съюз”. И до днес в Полша не правят разлика между достъп и повторна употреба на информация. Възникнал е дори въпросът не представлява ли публикуването на официални документи от журналисти и блогъри „повторна употреба на информация от обществения сектор”. Статистически броят на случаите на „повторна употреба” се оказва изключително малък – след запитване по закона до институциите, се събират под 20 случая за година.^[1] Единствено докладваните от Агенцията по земеделие 79 заявления за повторна употреба хвърлила в учудване представителите на гражданското общество, но след преглед на съдържанието им установили, че става въпрос за заявления за достъп до обществена информация, които администрацията била квалифицирала погрешно поради несхващане на разликата с повторна употреба на информация.^[2] 

           В Словения, която е с доста развити практики по прилагане на закона за достъп до обществена информация и активно действащ комисар в тази област, не са се опитали да влошат закона си заради въвеждането на директивата. За сметка на това и при тях през годините се отчитат изключително малко искания за повторна употреба на информация от обществения сектор.^[3] В Германия или поне в Бранденбург също се чудят каква е разликата между достъпа и повторната употреба на информация. От така резюмираните изказвания на представители на цитираните държави – членки на ЕС става ясно, че термините „повторна употреба” и „достъп” не се разграничават ясно. Същевременно в тези държави, в които действат закони за достъп до обществена информация (официални документи) процедурата за достъп е практически много по-прилагана от тази за „повторна употреба” на информация от обществения сектор.

Повторна употреба и достъп до информация според Директива 2003/98/ЕО

             В директивата не се прави пряко разграничение между термините „достъп до информация” и „повторната й употреба”. Според определението, дадено в чл.2, пар.4 от директивата, „повторно използване” означава използването от физически или юридически лица на документи, притежание на институциите в обществения сектор, за търговски или нетърговски цели, различни от първоначалната цел в рамките на обществената задача, за която документите са били създадени. Оттук се вижда, че терминът „достъп” изобщо не присъства в определението, така че не е отчетливо представен нито като елемент от „повторната употреба”, нито като нещо извън нейния обхват. От друга страна, в Директивата ясно е посочено, че тя „доизгражда съществуващите режими за достъп в държавите-членки и не променя националните правила за достъп до документация” (съображение 9 от преамбюла). Естествено, това не е текстът, който българските и полските законодатели и техните експерти смятат за нужно да прочетат и отчетат, преди да посегнат да прекрояват законите за достъп до обществена информация. От тази разпоредба се придобива представа, че все пак повторната употреба и достъпът имат нещо общо, но какво точно – пак не е докрай артикулирано. Паралел между повторната употреба и достъпа се прави и в съображение 12 от преамбюла, в който се обсъжда времето за отговор на заявление за повторна употреба и се извежда правилото, че то не следва да е по-дълго, отколкото съгласно режима на достъп до документи (разпоредба, която отново бе останала непрочетена от националните ни законотворци през 2007(. В юридически задължителната част от текста на директивата отново се препраща към националните режими за достъп (чл.1, пар.2, буква ”в”). Според тази разпоредба документи, изключени за достъп по силата на националното законодателство, са извън обхвата на директивата. В действителност единствената по-сериозна практическа разлика между достъпа до документи и повторната употреба на информация е свързана с въпроса за достъпа до бази данни. Много национални закони за достъп не предвиждат достъп до цели бази данни, освен ако, разбира се, не са публикувани в интернет. По подадено заявление такъв достъп често не може да се получи. Директивата за повторна употреба обаче не съдържа ограничения пред достъп до бази данни, което означава, че заявителят може да поиска например паролата за достъп до такава база данни. До момента тази възможност е по-скоро теоретична, но правото на информация е бързо развиващо се право, така че не е изключено да станем свидетели на прогрес и по отношение на достъпа до бази данни.

От повторна употреба към свободен достъп

          Естествено, достъпът е предусловие за всяка възможна употреба на информация. От друга страна, за да се направи извод за вложения в текста на директивата замисъл, следва да се отчете, че през 2003, когато е приета, не всички държави членки на ЕС имат действащи закони за достъп до обществена информация /официални документи/. Така например дори големи и значими за създаването на европейските политики членове като Германия и Великобритания по това време все още нямат действащ правен режим на достъп (първата още не е приела закон, а във втората приетият не е влязъл в сила).^[4] Оттук следва и заключението, че директивата е имала за цел да не се допуска привилегирован достъп (и съответно използване на информация), и да се осигурят равни условия за всички, без да се оказва натиск държавите да приемат национални закони за достъп. Тоест – и вълкът сит, и агнето – цяло. Целта е конкурентна среда по отношение свободната за достъп информация. Това се осигурява чрез задължението за изравняване на условията за ползване на лицензи. След преглед на изпълнението на Директива 2003/98/ЕО, в края на 2011 г. Европейската комисия предложи изменения в текста й, които понастоящем са на финалния етап на процеса на обсъждане от компетентните европейски институции.^[5] Според Карл-Кристиян Бур от кабинета на европейския комисар Нели Крус старият подход при замислянето на директивата бил основан на схващането, че държавите са собственици на информацията, а новият, отразен и в промените, е насочен към премахването на лицензите за ползване на информация.^[6] Затова и проектът предвижда равни условия на публичен достъп, в това число чрез интернет, на достъпната информация. Друг е въпросът, че тук отново подходът на българския законодател е наопаки – от свободен достъп към лицензи за ползване. Така в началото на 2013  беше въведен софтуер от Агенцията по вписванията, който не позволява досегашния свободен достъп до документите в търговския регистър. Вместо това, човек трябва да положи усилия да се снабди с електронен подпис или с цифров сертификат. Тоест – защо информацията да става по-достъпна, като може да е по-малко достъпна за потребителите (току-виж, някой нещастен купувач „на зелено” злоупотребил с информацията и проверил, че продавачът му е известен измамник, свързан с дружества със запори или други тежести; по този начин той няма да си даде парите на измамника и така ще накърни правото на защита на „личните му данни”).

Защита на личната сфера и личните данни

       Принципът на Директива 2003/98/ЕО е, че за повторна употреба трябва да се предоставя онази информация, която вече е достъпна. Следователно не трябва да има спор по въпроса дали дадените документи или бази данни са общодостъпни или не. Според измененията в директивата, сред изключенията от приложното й поле, които до момента бяха сведени до ограниченията по националните закони за достъп, свързани със защита националната сигурност и търговската конфиденциалност, се добавя още едно. Това е свързаното със защита на личната неприкосновеност (personal privacy) или защитата на личните данни. Според досегашната редакция на директивата, подобна информация не бе автоматично изключена от приложното й поле. Изискването бе да се спазва режимът и гаранциите при обработване  на личните данни съгласно Директива 95/46/ЕО. Според новото предложение, за първи път в Директива 2003/98/ЕО се включва понятието „лична сфера” (privacy).^[7] Това понятие се отнася до информация, свързана с само с личния живот, частната сфера. За разлика от него, понятието „лични данни” се отнася до всяка информация за физическо лице, което може да бъде идентифицирано.

По начало в международните стандарти за достъпа до информация ограничението, свързано със защитата на личната информация, се формулира по-скоро като „лична сфера” (privacy), отколкото като „лични данни”. Аргумент за това се съдържа във формулировката на чл.3, пар.1, буква”f” от Конвенцията на Съвета на Европа за достъп до официални документи. Според цитираната норма, ограничението на правото на достъп до документи се свежда до защита на личната сфера и други легитимни частни интереси. Тоест, по правило защитата на личните данни не представлява ограничение на достъпа до официални документи, обществена информация. Релевантното ограничение е по-тясно определено и сведено до  защита на „личната сфера”.

            Под влияние на режима за защита на личните данни в ЕС и Съвета на Европа обаче някои държави формулират ограничението на достъпа до информация като „защитени лични данни”. По този начин се оказва, че европейските държави се разделят на две групи според това дали ограничение на достъпа до информация е личната сфера или личните данни. Следователно с оглед измененията в директивата излиза, че в различните държави-членки различен обем информация ще бъде извън режима на повторната употреба, в зависимост от това дали ограничението по националните закони за достъп е формулирано като защита на личната сфера или личните данни. Така например, в Словения достъпът се ограничава, когато са налице лични данни, а в Полша – когато е налице лична сфера. В България не може да се отговори еднозначно на този въпрос. Според текста на чл.41 от Конституцията, изтълкуван от Конституционния съд в Решение № 7 от 4 юни 1996 г. по к.д. № 1/1996 г., ограничението за защита правата на другите се свежда до личната, интимна сфера. Прегледът на ЗДОИ също показва, че защитата на личните данни не е предвидена като ограничение на достъпа до обществена информация. Съдебната практика у нас по въпроса обаче дава противоречиви разрешения и е трудно да се изведе общо правило.

Вместо заключение

         Проблемът може да бъде преодолян, ако бъде ясно осъзнат и държавите-членки на Европейския съюз се стремят към унифициран, а не към различен режим на достъп. В това отношение демократичните държави се ръководят от принципите на отчетност и прозрачност на управлението. Ако тези принципи се следват, с измененията на Директива 2003/98/ЕО откритото управление и активното публикуване на документи и бази данни в интернет ще се засилят, а оттук ще се увеличи и прозрачността и отчетността на правителствата на европейските държави.

---

[1] Тенденцията в България очевидно е същата, след като в доклада за състоянието на администрацията за 2011 г., както и в предходните,  липсва въобще статистика на искания за повторна употреба на информация от обществения сектор.

[2] Резюмираният текст е по изложението на Krzsystof Izdebski от Неправителствения център за достъп до обществена информация, Варшава.

[3] Данните са от изложението на Kristina Kotnik Sumah, вицекомисар по достъп до информация и защита на личните данни в Словения. 

[4] Следва да се отчете обстоятелството, че въпреки това нито в Германия се приема рестриктивен закон за достъп, нито във Великобритания ревизират приетия, под предлог за съобразяване с директивата. 

[5] Информация за измененията е достъпна на интернет адрес:http://ec.europa.eu/information_society/policy/psi/revision_directive/index_en.htm

[6] Изказване на симпозиума в Потсдам.

[7] В нашата правна уредба, понятието се формулира и като „неприкосновеност на личния живот”, „личен живот” – срв. чл.32, ал.1, изр.1 и 2 от Конституцията, „неприкосновеност на личността и личния живот” - чл.1, ал.2 от Закона за защита на личните данни.