Закон за публичните финанси – задълженията за активно публикуване

Стефан Ангелов, ПДИ

      Бюджетната прозрачност тази година получи сериозен тласък напред чрез нормативното й закрепване в един общ, устройствен нормативен акт. От средата на ноември 2012 до края на януари 2013 Народното събрание изработи и прие новия устройствен закон за бюджета или по-скоро бюджетите – държавния, общинските и останалите бюджети, включени в консолидираната фискална програма (бюджетът на държавното обществено осигуряване и бюджетите на НЗОК, БАН, държавните висши училища, БНТ, БНР, БТА и пр.). Законът за публичните финанси влиза в сила в основната си част, на 1 януари 2014. С него се отменят Законът за устройството на държавния бюджет и Законът за общинските бюджети. А освен, че се кодифицират правилата по материите, уреждани от предходните два закона, се въвежда във вътрешното ни право и Директива 2011/85/ЕС на Съвета от 8 ноември 2011 относно изискванията за бюджетните рамки на държавите членки. Наред с устройството на процедурите, засягащи структурата, съставянето, приемането, изпълнението и отчитането на бюджета новият закон урежда и неговата прозрачност. Разнообразните разпоредби, въвеждащи задължения за активно публикуване на определени видове информация, представляват в по-голямата си част кодифициране на вече съществуващи норми, обичайни законодателни практики и транспониране на задължения от Директива 2011/85/ЕС. А една от най-значимите нормативни новости е предвиждането на административнонаказателна санкция за неизпълнение на задължение за публикуване на информация или на документи на интернет страница, като задължението може да произтича от този закон, от закона за държавния бюджет за съответната година или от постановлението за неговото изпълнение.

  Принципите

         Първата важна новост е развитието на ръководните начала на закона. Принципът на публичност от член 10 на ЗУДБ и член 4, алинея 2 на ЗОБ е издигнат в определение за идентичността на закона – „за публичните финанси”. И въпреки, че в случая „публични” на пръв поглед изглежда по-пряко свързано с „държавни, обществени” („не частни”), не е за пренебрегване и неразделното значение на „обществено известни, обществено достъпни”. Според новия закон „механизмите за независимо наблюдение и анализ с оглед повишаване на прозрачността на елементите на бюджетния процес” са част от бюджетната рамка (член 1 във връзка с § 1, точка 2, буква е) от Допълнителните разпоредби на ЗПФ). Още по-конкретно в член 20, точка 2 от ЗПФ е постановено, че публичните финанси се управляват при спазване на принципите на отчетност и отговорност, а малко по-нататък - в точка 7 от същата разпоредба - законодателят е заложил и принципът на прозрачност, който осигурява публичен достъп до, всъщност, възможно най-пълна бюджетна информация („информация за макроикономическите и бюджетните прогнози, … данни относно текущото изпълнение на консолидираната фискална програма, както и за използваните методологии/допускания, залегнали при тяхното изготвяне”). Традиционна форма на осъществяване на прозрачността е т.нар. проактивна прозрачност или активното публикуване на информация от самите институции, а както вече споменахме новият закон изброява ред задължения за публикуване на интернет страниците на разпоредителите на бюджетни средства.

 Задълженията

 Ще представим задълженията за активно публикуване по субекта,  натоварен с изпълнението им.

1. Всички първостепенни разпоредители с бюджет публикуват на интернет страницата си:

- утвърдените си бюджети (чл. 93);

- ежемесечните отчети за изпълнението на бюджетите си, включително за сметките за средства от Европейския съюз (чл. 133, ал. 1 във връзка с ал. 4);

- тримесечните отчети за изпълнението на бюджетите си, включително за сметките за средства от Европейския съюз (чл. 133, ал. 1 във връзка с ал. 4).

          1.1. А първостепенните бюджетни разпоредители, които прилагат програмен формат на бюджетите си (МС, министерствата, държавните агенции, други бюджетни организации определени от МС и общините, избрали този формат) публикуват на интернет страницата си и:

- програмния формат на бюджета си (аргумент от чл. 79, ал. 8 във връзка с ал. 7);

• окончателните проекти на програмния формат на бюджета си, изпратени при необходимост за обсъждане в Народното събрание, до една седмица от внасяне на законопроекта за държавния бюджет (чл. 79, ал. 5);
• при необходимост, актуализациите на програмния формат на бюджета си, наложени от закона за държавния бюджет, закона за бюджета на държавното обществено осигуряване, закона за бюджета на НЗОК за съответната година и съответно актуализираната средносрочната бюджетна прогноза (чл. 79, ал. 8 във връзка с ал. 7);

- тримесечна информация за разходите по бюджетни програми (чл. 133, ал. 2 във връзка с ал. 4);

- подробен отчет за изпълнението на програмните бюджети към полугодието (чл. 133, ал. 3 във връзка с ал. 4);

- подробен отчет за изпълнението на програмните бюджети за годината (чл. 133, ал. 3 във връзка с ал. 4).

          2. Министерски съвет е натоварен със задълженията да публикува и:

- информация за касовото изпълнение на държавния бюджет и на основните показатели на консолидираната фискална програма за всяко тримесечие на текущата бюджетна година, изготвена от МФ (чл. 135);

- доклад за касовото изпълнение на консолидираната фискална програма за полугодието на текущата бюджетна година (чл. 136).

С нормативен акт на Министерския съвет се определят редът, начинът, сроковете и обхватът на подлежащата на публикуване информация от СЕБРА (чл. 157).

          3. Естествено на министъра на финансите и администрацията му са възложени най-големият брой и най-отговорните задължения за активно публикуване на информация на интернет страницата на МФ:

- информация за въздействието на данъчните разходи върху бюджетните приходи (чл. 16, ал. 4 от ЗПФ);

- официалната информация за консолидирания дълг и официалната информация за гаранциите на сектор „Държавно управление“ (чл. 36 от ЗПФ), изготвени от Евростат на всяко тримесечие (член 4, параграф 7 от Директива 2011/85/ЕС);

- пролетната и есенната макроикономически прогнози, изготвени от МФ, включително основните допускания, на които тези прогнози се основават (чл. 68 от ЗПФ);

- ежегодната, одобрена от МС, средносрочна бюджетна прогноза за следващите три години (чл. 72, ал. 1 и 4) и евентуалните нейни изменения (чл. 79, ал. 7);

- указанията на МФ по изпълнението на държавния бюджет и на сметките за средства от Европейския съюз (чл. 101);

- утвърдените от МФ бюджетни счетоводни стандарти, сметкоплан и указания, свързани с тях (чл. 164);

- информация за предприятията в сектор „Държавно управление“, определени със заповед на министъра, които прилагат стандартите, указанията и сметкоплана по чл. 164, ал. 1 и 3 (чл. 165); заповедта се обнародва в „Държавен вестник“ и се публикува на интернет страниците на Министерство на финансите и на Националния статистически институт;

- информация относно финансовата отчетност, дейността и дяловото участие в капитала на предприятия, контролирани от държавата или общините, или подпомагани от тях (чл. 168);

- ежемесечно МФ публикува официалната информация за държавния и държавногарантирания дълг, част от официалния регистър на държавния и държавногарантирания дълг (чл. 38 от Закона за държавния дълг, изменен с § 105 от Преходните и заключителни разпоредби на ЗПФ).

Форматът , съдържанието и сроковете за текущото отчитане, както и редът, начинът и сроковете за изготвяне, представяне и публикуване на годишните финансови отчети на бюджетните организации се определят от министъра на финансите (чл. 133, ал. 5 и чл. 170).

         4. Общинските администрации и техните ръководители, освен задълженията си за активно публикуване като първостепенни разпоредители с бюджет, имат и специални задължения да публикуват:

- датата на публичното обсъждане от местната общност на проекта на бюджет на общината (чл. 84, ал. 2);

- бюджетът на общината, приет от Общинския съвет (чл. 97);

- датата на публичното обсъждане от местната общност на годишния отчет за изпълнението на бюджета на общината (задължението е на председателя на ОбС, но оповестяването се извършва на интернет страницата на общината), (чл. 140, ал. 4);

- годишния отчет за изпълнението на бюджета на общината, приет от Общинския съвет (чл. 140, ал. 6);

- отчетът за сметките за средства от Европейския съюз, придружаващ годишния отчет за изпълнението на бюджета на общината (чл. 140, ал. 6).

Общинският бюджет е публичен и се контролира от местната общност по ред, определен от общинския съвет и от определените със закон компетентни органи (чл. 47).

 Санкциите

        Броят на изброените задължения за активно публикуване е внушителен, а ефективното им изпълнение се нуждае от гаранции. Още повече, че досегашната практика, включително чрез ежегодните проучвания на активната прозрачност на ПДИ, е показала, че далеч не винаги и досегашните задължения за активно публикуване са спазвани от органите на власт. В този смисъл въвеждането на възможност за административно наказание за неизпълнение на задълженията за активно публикуване е положително развитие на законодателството. Член 173 от закона разширява материално приложното си поле не само върху ЗПФ, но и върху задълженията за публикуване в интернет, произтичащи от закона за държавния бюджет за съответната година и постановлението за неговото изпълнение. Евентуалната санкция е отредена за „виновното длъжностно лице”. Личната отговорност, а не тази на бюджетната организация, ще се яви допълнителна мотивация за спазване на законовите изисквания. Актовете за установяване на нарушенията и самите наказателни постановления се издават от министъра на финансите или от упълномощени от него длъжностни лица (чл. 175 от ЗПФ). Тук един от въпросите, които стоят, е дали министърът на финансите би санкционирал сам себе си за неизпълнение на някое от многобройните си задължения за публикуване в интернет.

 Коментар

 Общото на всички задължения е изискването за публикуване на интернет страниците на съответните институции. Досега имаше разминаване в изискванията за публикуване или оповестяване. Някои от тях – тези заложени в закона за държавния бюджет и постановлението на МС за изпълнението му – предвиждаха публикуване в интернет, докато други – тези от закона за общинските бюджети – говореха за оповестяване в местни медии. С новия закон за публичните финанси това разминаване е изчистено – цялата информация, която подлежи на оповестяване, се публикува в интернет, като за случаите на обществените обсъждания на бюджетите и годишните отчети на общините е запазено изискването и за използване на местните средства за масово осведомяване.

Кои са задължените субекти? Ново е, че изглежда всички тези задължения ще се прилагат към всички първостепенни разпоредители с бюджети. Досега изискванията за публично отчитане на три месеца и на половин година, както и специалните изисквания за публично отчитане, свързани с програмните формати на бюджетите, обвързваха според по-скорошните ЗДБРБ и постановленията на МС за изпълнението им, само МС, министерствата, държавните агенции и другите първостепенни разпоредители с бюджет под „шапката” на МС. Член 133 от ЗПФ предвижда публикуването на ежемесечни и тримесечни отчети, а за използващите програмен формат на бюджета тримесечна информация за разходите по бюджетни програми и подробни отчети за изпълнението на програмните бюджети към полугодието и за годината. Посочената разпоредба се отнася до всички първостепенни разпоредители, не се споменават изключения. Това означава ли, че тя се прилага и за бюджетите, чието изпълнение не зависи от МС или министъра на финансите, т.е. бюджетът на Народното събрание, на съдебната власт, общините, НЗОК? От гледна точка на застъпниците на прозрачността на държавните институции отговорът е ясно „да”. Наистина според член 131 министърът на финансите е натоварен с наблюдение на текущото изпълнение на бюджетите, но това не означава, че е натоварен с контрола по изпълнението. Следователно той не би могъл въз основа на глава девета от закона да вземе отношение по изпълнението на бюджетите. Иначе казано независимостта на законодателната и съдебната власт не е засегната, независимостта на другите първостепенни разпоредители - също. Във всички случаи не би могло да има спор върху обвързаността на първостепенните разпоредители, чиито бюджети се включват традиционно в консолидираната фискална програма държавният бюджет, бюджетът на Държавното обществено осигуряване, бюджетът на НЗОК, на общините, на БНТ, БНР, държавните висши училища, БАН и др.

Всички специални изисквания за активно публикуване към Министерски съвет, министъра на финансите и неговата администрация, които са изброени по-горе, произтичат от Директива 2011/85/ЕС. Това вероятно е част от мерките, които ЕС взима като следствие от световната икономическа криза и дълговата криза в Гърция. Информацията относно влиянието на данъчните разходи върху данъчните приходи, относно макроикономическите прогнози и използваните в тях допускания, относно състоянието на държавния и държавногарантирания дълг, относно употребяването на средства от ЕС, относно текущото изпълнение на бюджета и т.н. като цяло повдига нивото на бюджетна прозрачност и позволява на по-широк кръг граждани и експерти да си съставят ясно мнение, да предложат анализи и коментари. Граждански организации, сред които и ПДИ, също са отправяли препоръки в тази насока. Дали конкретните мерки, предвидени в тази част на Закона за публичните финанси, са достатъчни е въпрос, който изисква по-обстоен анализ.

 Заключение

            От гледна точка на застъпниците за прозрачността на държавните институции основните достойнства на Закона за публичните финанси се съдържат в ясното прокламиране на принципа на прозрачност и обществен достъп до бюджетна информация, както и в кодифицирането на различните задължения за публикуване в интернет. Разбира се, като позитивна стъпка трябва да се отбележи и разширяването на категорията субекти, задължени да публикуват бюджетна информация в интернет. Ефективността трябва да бъде гарантирана чрез въведеното административно наказание за неизпълнение на задължение за публикуване, което също е положителна мярка. Не е ясно дали министърът на финансите е най-добре поставеният орган да извършва дейността по установяване и налагане на наказанията. От една страна той самият, т.е. неговата администрация, е натоварена със сериозен брой от задълженията за публикуване в интернет и е съмнително, че би пристъпил(а) към „самонаказание”. От друга страна, ако нарушение на закона е допуснато от Народното събрание или част от съдебната власт, би се създал интересен случай на правни взаимоотношения между изпълнителна, законодателна и съдебна власт. Не е ясно дали не би се нарушил балансът между тях. Във всички случаи по-сполучлив изглежда вариантът да се определи отделен независим орган, натоварен с контрола по изпълнението на задълженията за активно публикуване, както Програма Достъп до Информация препоръчва в годишните си доклади. Друг бемол е липсата на изискване за публикуване на кратък вариант на държавния бюджет, пригоден за разбиране от неспециалисти, т.нар. citizen budget, какъвто обаче е публикуван от МФ за 2013. Въпреки това новият устройствен закон за бюджета предлага напредък в бюджетната прозрачност и отговаря на някои препоръки на гражданите (за повече виж тук и тук).

Оригиналът е на http://www.aip-bg.org