неделя, 12 юли 2015 г.

15 години Закон за достъп до обществена информация

Гергана Жулева, изпълнителен директор на ПДИ
Гергана Жулева
Гергана Жулева
„ Прозрачността на публичните институции е ключов белег на доброто управление и индикатор дали едно общество е наистина демократично и плуралистично, дали се противопоставя на всички форми на корупция, дали е способно да критикува управляващите го и дали е открито за просветено участие на гражданите по въпроси от обществен интерес. Правото на достъп до официални документи е също така съществено за развитието на личността и за упражняването на основните права на човека. То също укрепва легитимността на публичните институции в очите на обществото и доверието в тях.” [i]
(От Обяснителен доклад към Конвенция за достъп до официални документи на Съвета на Европа) 

Тези дни се навършват 15 години от приемането на Закона за достъп до обществена информация.

Българският закон се нарежда на 42 място в рейтинга на законодателството за достъп до информация сред 102 оценени национални закона. От избраните критерии за оценка, а именно -  определението на правото на достъп, обхвата на задължените институции, процедурата, ограниченията, обжалване, санкции и разяснителни мерки, най-ниски са оценките на българския закон относно възможността за обжалване на решенията по заявления за информация.  Причината е, че законодателят  не е предвидил институцията на информационния комисар или подобен независим орган, където да се обжалват решенията на задължените по закон институции, преди съдебното обжалване. Авторите на методологията за оценка на законите за достъп до информация смятат, че наличието на такава институция дава възможност за безплатно обжалване на решенията на органите без да е необходимо да се наема адвокат; за уеднаквяване на  практиките; за методологическа помощ на администрациите и за координация на работата по закона.  

От гледна точка на опита обаче на заявителите за достъп до информация в България, точно възможността за обжалване е нещото, което те използват безпроблемно и постигат успехи, обжалвайки решения по ЗДОИ в административните съдилища. Много от заявителите  правят това без да използват адвокат. Така, че в случая е валидно правилото, че отблизо се вижда по-добре. Но не съвсем точната оценка по отношение на правото на обжалване в българския ЗДОИ и значението на съдебната практика за прилагане на закона не изключва необходимостта от координиращ, подпомагащ и надзорен орган по ЗДОИ.

Колко са подадените заявления в България 

Данни за всички подавани заявления през годините трудно могат да бъдат намерени, тъй като заявителите ги подават до всички органи на власт, включително до публичноправни субекти и други задължени институции. Но е ясна статистиката за подадените заявления до органите на изпълнителната власт, техните териториални структури и до органите на местно самоуправление. Това е обхватът на отчетите по ЗДОИ, които всяка година се обобщават в докладите за състоянието на администрацията[ii].       


В докладите „Състоянието на администрацията” са представени както броя на заявленията, постъпили в администрациите така и вида им. Според изискванията на закона в него са публикувани данни за видовете заявления – устни, писмени и електронни; от какви групи заявители са постъпвали; каква  информация е била търсена от администрациите.

Средният брой на годишно подаваните заявления (писменни, електронни и устни) за периода от 2000 до 2014 година  е 25 537. Поради практиката да се регистрират предимно писмените и електронно подадените заявления  и да се решава по тях, за да бъдем по-точни, може да обобщим, че средният брой на подадените писмени и електронни заявления е 11 277.

През последните пет години броят на заявленията значително намаля.

Едно от обясненията е, че публикуването на повече информация в интернет страниците на институциите, включително и на публичните регистри в интернет, води до намаляване на броя на заявленията. Но има и други причини за странното движение на заявленията през годините, които бегло се отбелязват в докладите, а именно:
  • Няма единна система за регистриране на устните запитвания;
  • Смесване на регистрацията на искания за административни услуги и на заявления за достъп до информация, особено в първите години след приемането на закона;
  • Въвеждане на изисквания, като собствени формуляри на конкретната администрация за електронно подаваните заявления, и по този начин изключване/не признаване на така наречените „свободно” подадени електронни заявления.
 


Какво научиха за тези години участниците в процеса на търсене и предоставяне  на информация.

Търсещите информация 

От приемането на ЗДОИ  до 2015 година данните от Докладите на Министерски съвет „Състоянието на администрацията”  показват, че гражданите са най-многобройната група, търсеща информация от институциите. 

 


За миналата година по данните от последният доклад[iii] 6343 са заявители – граждани, след тях са журналистите с 1851 заявления, неправителствени организации с 1825 заявления, бизнес компании с 1402 заявления и чужденци и лица без гражданство – 41.

В докладите за състоянието на администрацията през годините намираме данни и за броя на постановените решения по заявленията за достъп и обжалваните такива в системата на изпълнителната власт. Така например, писмените заявления през 2013 г. са 7553, отказите 571 (7,5%). През 2014 г. писмените заявления са 8163, а отказите 1248 (15,2%).  За 2014 година решенията за отказ от информация рязко са се увеличили на 11,8% от решенията по заявленията, които според доклада са 10 568 . 

Като процентът на обжалваните решения за отказ е паднал на 16,5% в сравнение с 48,8% на обжалваните решения за отказ през 2013 г.   




 По отношение на търсената от заявителите информация се запазват тенденциите. Хората търсят информация за:
  • да упражняват други свои права (и това са най-големия брой заявления) – 4 586,
  • да получат информация, свързана с отчетността на институцията – 1 483,
  • да видят как се изразходват на публични средства -  953,
  • да получат документи, свързани с контролна дейност на институцията - 1168,
  • предотвратяване или разкриване на корупция и нередности – 1015 ,
  • процеси на взимане на решения – 702,
  • проекти на нормативни актове - 177.
 


Данните за търсената от българските граждани информация илюстрира целта на признаването на правото на достъп до информация за основно човешко право. Правото на достъп до информация дава възможност на гражданите да упражняват други свои права; да контролират дейността на институциите на властта; и да участват в процеса на взимане на решения.

Тези тенденции се потвърждават и от данните по случаите, постъпващи в ПДИ за правен съвет и консултация. Анализ на тези случаи със статистиката за тях се публикува всяка година в годишните доклади на ПДИ за състоянието на   достъпа до информация.

Предоставящите информация

Приет преди петнадесет години,  ЗДОИ не предвиди време за подготовка на органите на власт за изпълнение на новите им задължения. Администрацията трябваше да промени изцяло подхода си към гражданите и то не по отношение на административните услуги, които им предоставя, а да отвори създаваните от нея документи за гражданството. Законът описваше процедурите, по които да става това, но следването на процедурите при убеденост, че информацията, която се създава и съхранява е за вътрешно ползване и не е за всички, предполагаше революционни промени в мисленето на чиновника.   

Самият процес на промяна изискваше време и зависеше от настоятелността на търсещите информация. В неговия ход станаха реалност обученията, създаване на административен капацитет, управлението на информацията, така че да се улесни достъпността й за гражданите. 

Ако се обърнем към статистиката от докладите за състоянието на администрацията,  то обощените данни показват увеличаващ се брой администрации, получаващи заявления. И дори да отчетем факта, че през първите години за администрациите не беше съвсем ясно как да отчитат разликата между писмата, жалбите, сигналите, исканията за административни услуги и заявления за достъп до обществена информация, то очевидно вече почти няма администрация, която не е получавала заявление за достъп и която да не е била принудена да изяснява тази разлика.

 


Първата съществена промяна на закона от 2007 година, с която се задължиха органите на власт да организират читални за преглед на получената информация на място, не оставяше съмнение, че става въпрос не за административна услуга, а за получаване на информация, която се дължи на всеки един, но е поискана от конкретен заявител. Законодателят отчете и необходимостта от непрекъснати обучения в тази област и специално въведе задължение за ръководителите на административните структури да предвидят средства за обучения на служителите, които отговарят за достъпа. Статистика за тези служители се появи в докладите през 2006 година. По отношение на обученията по ЗДОИ статистика липсва от 2010 година насам.

 


С промените на ЗДОИ от 2008 година беше въведено задължение за вътрешни правила по ЗДОИ и тяхното публикуване в интернет страниците на органите на власт. Статистика за вътрешните правила по ЗДОИ  беше налична от 2006 година преди въведеното законово задължение. И в този процес се наблюдава постоянно увеличаващ се брой администрации с вътрешни правила по достъпа.

Според данните от Доклада за 2014 година 482 административни структури от 576 имат разработени Вътрешни правила за работа по ЗДОИ, т.е. 83,6%. Това може и да е така, но според изискванията на чл. 15а от ЗДОИ, тези правила трябва да са публикувани в секция „Достъп до информация” на интернет страницата на институцията, а това не е така. Оценката, която прави всяка година екип на ПДИ на публикациите в интернет, показва, че само 354 (65%) администрации от 544 са публикували в интернет вътрешните си правила и само 282 от тях на определеното от закона място – секциите „Достъп до информация”.[iv] Изминаха вече 7 години от измененията в ЗДОИ, въвеждащи изискването за създаване на секция „Достъп до информация” и публикуване на вътрешните  правила в нея. Времето за подготовка на администрациите беше една година. Отчет по този доста лесно проверим показател не намираме в нито един доклад – няма данни за секции „Достъп до информация”, както и на публикациите на „Вътрешни правила по ЗДОИ” в тези секции. Въпросът за съдържанието и изискванията към тези вътрешни правила не се обсъжда в доклада.

Анализ на вътрешните правила, публикувани в интернет, може да бъде видян в доклада на ПДИ „Състоянието на достъпа до информация 2011”.[v] ПДИ препоръчваше определена моделна структура на тези вътрешни правила, което от своя страна поставя въпроса за орган оказващ методологична помощ за администрациите. 


В Доклада намираме данни за публикувана „разяснителна информация за гражданите”. Такова задължение администрациите нямат, но отчетът по този показател, който намираме в докладите от 2006 година насам, трябва да бъде приветстван, тъй като тази информация е свързана с добрите административни практики и съответства на изискванията на Конвенцията на Съвета на Европа за достъп до официални документи относно подпомагане и улесняване на гражданите.[vi] Според Доклада такава разяснителна информация са разработили 66,84% от администрациите по собствените им самооценки.

 


Подобно е и наблюдението за поддържане на електронни регистри на заявленията. Такова задължение не е записано в ЗДОИ, но очевидно необходимостта от подготовка на отчетите по прилагане на закона и вътрешната организация за работа по него са довели до създаването на тези специални регистри. 
      
 


Приемането на електронни заявления, което се очерта като проблем на практиката и наложи детайлизиране на процедурата в закона с последните промени от 2015 година, също е от наблюдаваните неща в прилагането на закона. Макар практиките по приемане и решаване по тези заявления да бяха доста разнообразни и непоследователни, очевидно че отново заявителите налагат търсенето на път за разрешаване на проблемите с тези заявления. Броят на администрациите, приемащи електронни заявления расте постоянно.


Що се отнася до статистиката за решаване по заявленията, макар да възникват много въпроси свързани с нея, и тя през годините става все по-детайлна и очертава проблемите с работата по ЗДОИ. Така например, все по-малко стават през последните години така наречените „оставени без разглеждане заявления”.  

  
Според  докладите решенията за предоставяне на пълен достъп са преобладаващи през годините.

 


Но пък е неясно какви са „другите” основания за решенията за отказ и защо са толко много след като законодателят не е предвидил такова основание за отказ.


Най-често срещаните, предвидени в закона основания за отказ през годините (като изключим 972 решения за отказ на някакви основания не предвидени в закона през последната отчетна година), са тези, свързани със защитата на засегнати интереси на третото лице и липсата на неговото съгласие за предоставяне на информация.  От 2009 година това основание за отказ също си разяснява в доклада.  

 


Вместо заключение   

Обобщените данни от Доклада за състоянието на администрацията, приеман от Министерски съвет всяка година, ни дават известна представа за прилагането на Закона за достъп до информация и очертават някои конкретни проблеми свързани с методологията на събирането на тези данни. Очевидно не е достатъчно простото обобщаване.

Според нас 15 години на прилагане на закона и предстоящите промени налагат преосмисляне или поне по-широка дискусия за методологията за събиране на данните по прилагане на ЗДОИ.

Другият налагащ се извод е, че анализът на тенденциите и проблемите в прилагането на закона, а съответно и препоръки за разрешаването на проблемите трябва да са част от този доклад. Не всеки проблем на прилагането изисква изменение в законодателството. Много от съществуващите проблеми биха могли да се разрешат с насоки и препоръки от страна на Министерски съвет при отсъствието на орган по надзора за прилагането на закона. 

Важен фактор в историята на прилагане на ЗДОИ е работата на ПДИ. През годините организацията провеждаше систематизирани наблюдения, предоставяше правна помощ на заявители, обобщаваше съдебната практика, организираше и провеждаше обучения за различните участници в процеса, участваше активно в дебатите за промяна на законодателството и практиките по прилагането му.                  




[ii] Графиките използвани в публикацията са подготвени от нас на основата на данни от Докладите за състоянието на администрацията  2001 -2014 г. http://www.strategy.bg/Publications/View.aspx?lang=bg-BG&categoryId=&Id=81&y=&m=&d=
[iii] Докладът за състоянието на администрацията за 2014 г. бе приет с Решение на Министерския съвет № 346 от 21 май 2015 г.http://www.strategy.bg/Publications/View.aspx?lang=bg-BG&categoryId=&Id=81&y=&m=&d=
[vi] Трябва да се има предвид, че България не се е присъединила към Конвенцията на Съвета на Европа за достъпа до официални документи. Виж: http://www.aip-bg.org/publicdebate/Европейска_конвенция_за_достъп_до_официални_документи/205096/.

Няма коментари:

Публикуване на коментар