Назаем от ПДИ: Съдът на Европейския съюз отсъди: по-голяма прозрачност на Съвета на ЕС

Съдът на Европейския съюз отсъди: по-голяма прозрачност на Съвета на ЕС

http://www.aip-bg.org

На 17 октомври 2013 по дело C-280/11 P, заведено от Access Info Europe, Съдът на Европейския съюз отхвърли аргументите на Съвета на ЕС, че не трябва да се разкрива кои са държавите-членки, дали предложение преговорите за бъдещо законодателство на Европейския съюз. Решението задължава Европейския парламент и Съвета „да гарантират публикуване на документите, свързани със законодателните процедури”.

Съветът на ЕС упорито защитаваше своята политика да дава достъп до законодателни проектодокументи със заличени имена на държавите членки, предлагащи изменения за обсъждане.

Access Info Europe получава достъп до документа, който бе поискан през 2008 [1], с решение на Общия съд през март 2011, но тогава Съветът обжалва, заедно с Чехия, Франция, Гърция, Испания и Великобритания. 

Обосновавайки се в полза на откритостта на законодателния процес, Европейският парламент подкрепи Access Info Europe в търсенето на по-широк достъп до документи.

Съдът на Европейския съюз отхвърли аргументите на Съвета, че трябва да има възможност да се отказва информация на обществеността, за да се съхрани „ефективността на процеса на взимане на решения относно законодателството”. „Това е забележителна победа за прозрачността и пряката демокрация,” коментира Хелън Дарбишър, изпълнителен директор на Access Info Europe. „Ако Съветът приложи това решение към всички подобни документи, това най-сетне ще осигури на ниво ЕС равнище на прозрачност, подобно на нормалното в националните законодателни процеси.” 

След това решение на съда обществото на национално ниво ще може по-лесно да разбира какво се случва в Брюксел, а  националните парламенти по-лесно ще следват и изследват законодателния процес в ЕС и в частност позициите на делегациите на държавите членки.

Според Онно Брауер, адвокатът представляващ Access Info Europe, „по-голямата прозрачност на законодателния процес в ЕС е изключително важна, за да се увеличи одобрението от европейските граждани спрямо законодателството на ЕС и за да се предвиди отчетност на позициите на държавите членки, взети в даден контекст. Защото често се забравя, че държавите членки са ключови участници в законодателния процес на ЕС.”

„Призоваваме Съветът да уважи това решение и да направи крачка напред към активното публикуване на документи, съдържащи проекти на законодателни позиции на държавите членки в публичния регистър на Съвета веднага щом бъдат създадени. Това ще даде възможност на обществеността да проследи процеса на взимане на решение”, допълва Хелън Дарбишър.

Резюме на Решението на Съда от 17 октомври 2013 по дело С-280/11 P

Съветът на Европейския съюз, подпомаган от Чешка република, Кралство Испания, Френска република срещу Access Info Europe – жалбоподател в първоистанционното производство, подпомаган от Европейския парламент, Република Гърция, Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия.  

Основният въпрос е дали гражданите имат право на пълен достъп до документите, свързани със законодателния процес, като конкретният спор е за правото на достъп до докладна записка от 26 ноември 2008, изпратена от генералния секретариат на Съвета до създадената в рамките на Съвета работна група по информация, във връзка с предложението за нов регламент относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията.

Фактите

На електронно заявление от 3 декември 2008 от Access Info Europe, с което се иска достъп до посочената докладна записка на работната група по информация към Съвета, Съветът на европейския съюз е предоставил на заявителя частичен достъп до искания документ, като е заличил кои държави членки са направили предложения при обсъждането на изменения в Регламент 1049/2001. Частичният отказ се позовава на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1049/2001:

„Предвид предварителния характер на обсъжданията, които тогава са били в ход, оповестяването на съответните делегации щяло да намали свободата на действие на делегациите в хода на преговорите, които характеризират законодателния процес в рамките на Съвета, засягайки по този начин способността на последния да постигне споразумение” (точка 7 от решението).

Малко преди това, още в деня на създаването на документа, неправителствената организация Statewatch го е публикувала на интернет страницата си без ограничения. Това публикуване е наречено „неразрешено оповестяване”.

След потвърдително заявление и продължаващ отказ, на 12 юни 2009 Access Info Europe подава жалба срещу решението на Съвета като иска пълен достъп до документите.

В първото съдебно решение на Общия съд се обосновава следното

Правото на достъп до документи на институциите е свързано с демократичният им характер. Целта е да се гарантира възможно най-широко право на достъп, поради което изключенията от оповестяването трябва да се тълкуват и прилагат стриктно. Тези принципи придобиват особено значение, когато Съветът действа в качеството на законодател, какъвто е в този случай (т. 10).

Това, че даден документ засяга защитен интерес не е достатъчен аргумент за прилагането на изключение от принципа за оповестяване. Оповестяването трябва да засяга конкретно и реално защитения интерес. Освен това опасността от засягане трябва да е разумно предвидима, а не хипотетична. Трето – трябва да се направи баланс на интересите, като се претегли специфичния защитен интерес от неоповестяване и общия интерес от оповестяването на документа в неговата цялост (т. 11). На базата на тези принципи Общият съд навежда следните конкретни доводи:

• Принципът на демократична легитимност  задължава авторите на документа да отговарят за своите действия пред обществото, особено когато „документа е свързан със законодателна процедура”. Предложенията на държавите се правят, за да се обсъждат отхвърлят или приемат и това е разбираемо за общественото мнение (т. 13).
• Освен това, дори „неразрешеното оповестяване” на документа в цялост през 2008 година на страницата на Statewatch не е довело до неблагоприятни последици за процеса на вземане на решения в Съвета (пак там).
• „Според Общия съд предварителният характер на обсъжданията не позволява сам по себе си да се обоснове прилагането на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент №1049/2001, тъй като тази разпоредба не прокарва разграничение според етапа на обсъжданията” (т. 14).
• Предложения за изменение на законодателство са част от обичайния законодателен процес и не могат да бъдат разглеждани като „особено чувствителни”. „Общият съд счита, че за демократичния дебат е присъщо дадено предложение за изменение на проект за регламент да може да бъде обект както на положителни, така и на отрицателни коментари от страна на обществото и на медиите” (т. 15).
• Общия съд смята, че „необичайната продължителност на процедурата по одобрение на новия регламент” не е резултат от „неразрешеното оповестяване”, а се дължи на много други причини от политическо и правно естество (пар. 16). В крайна сметка, липсва причинно-следствена връзка между „неразрешеното оповестяване” и сериозното засягане на процеса на вземане на решения (т. 17).

Общият съд уважава жалбата на Access Info Europe и отменя оспорваното решение на Съвета.

Основания в жалбата на Съвета срещу решението на Общия съд

• Общият съд е придал прекомерно значение на прозрачността на вземането на решения за сметка на ефективността на процеса на вземане на решения (т. 23).
• Свободата на делегациите за действие при обсъжданията ще бъде ограничена, ако се оповестява кои са делегациите, тъй като това би довело до натиск на общественото мнение, което от своя страна ще отнеме свободата на делегациите  за изменение на позициите в хода на преговорите по законодателството (т. 24).
• В конкретния случай, за да се изпълни целта на Регламента не е необходимо да се оповестяват делегациите. Натискът ще бъде върху тях, а не върху Съвета (т. 25).

Съображенията на Съда по първото основание

Съгласно съображение 1 от Регламент № 1049/2001 той отразява волята, изразена във член 1, втора алинея от Договора за Европейския съюз, за отбелязване на нов етап в процеса на създаване на все по-тесен съюз между народите на Европа, в който решенията се вземат възможно най-открито и възможно най-близо до неговите граждани. Както се напомня в съображение 2 от посочения регламент, правото на публичен достъп до документите на институциите е свързано с техния демократичен характер (т. 27).

Регламентът цели да предостави най-широк достъп до документите на институциите. Достъп до документи може да се отказва, в случай че оповестяването им би засегнало някои от интересите, защитени в член 4 от регламента. Тъй като принципът е възможно най-широк публичен достъп, изключенията се тълкуват и прилагат стеснително (т. 28 – 30).

За да откаже достъп до документ, дадена институция трябва да обясни по какъв начин достъпът може конкретно и действително да засегне защитения интерес по чл. 4. Като рискът от засягане трябва да е разумно предвидимо, а не чисто хипотетичен (т. 31).

Дори когато дадена институции прилага някое от ограниченията тя трябва да направи баланс на защитения интерес и общия интерес от предоставянето. Значението на прозрачността е за по-голямата възможност на гражданите да участват в процеса на вземане на решения (т. 32).

Когато Съветът действа в качеството на законодател, „прозрачността в това отношение допринася за засилване на демокрацията, като позволява на гражданите да контролират цялата информация, която стои в основата на определен законодателен акт. Всъщност възможността за гражданите да се запознаят с основите на законодателната дейност е условие за ефективното упражняване от страна на последните на демократичните им права” (т. 33).    

На базата на изложеното, Съдът възприема доводите на първата инстанция и решава, че не са преведени доказателства достатъчни, за да се установи, че оповестяването на информацията относно това кои са въпросните държави членки би довело до конкретна опасност от сериозно засягане на процеса на вземане на решения на Съвета (т. 39 – 40).

Съображения на Съда по третото основание в жалбата

Аргументите на Съвета:

• Грешка в прилагане на правото е заключението на Съда, „че посочената институция не е доказала „надлежно от правна и фактическа страна“ опасността от сериозно засягане на нейния процес на вземане на решения.” Самата опасност от засягане е достатъчна, за да се обоснове прилагането на изключението.
• „Общият съд не взема надлежно предвид значението на етапа на обсъжданията при преценката на опасността от сериозно засягане на процеса на вземане на решения поради оповестяването на това кои са делегациите.” (т. 45).  Това „разубеждавало” делегациите да изразяват становища на ранен етап. Последицата била, че  те щели да изразяват становище след одобрение от страна на националните правителства, а не на ранен етап.
• Чувствителният характер на документа не бил взет предвид, а той се състои:
• „Според Съвета в конкретния случай чувствителният характер на документа произтичал от обстоятелството, че въпросните предложения се отнасяли до изключенията от принципа на прозрачност, които трябвало да предвижда новият регламент относно достъпа до документи” (т. 47 – 48).
• Чувствителния характер на документа се доказвал и от последствията на „неразрешеното оповестяване”. Изчерпателността на обсъжданията е намаляла. Влошил се е дебатът в процеса на вземане на решения в Съвета (т. 50).

Съображения на Съда 

Опасността от засягане на защитен интерес трябва да бъде разумно предвидима, а не чисто хипотетична. Съветът не е доказал началната си хипотеза, че оповестяването на това кои са делегациите, щяло да доведе до натиск, който сериозно да засегне конкретния процес за вземане на решения, ето защо „оповестяването на това кои са делегациите, възнамерямали да съставят такива предложения, не е от естество да засегне процеса на вземане на решения от Съвета” (т. 55).

Етапът, на който се намира процеса на вземане на решения, сам по себе си, също не е достатъчно основание, за да позволи прилагане на ограничението (т. 60).

Документът, който се иска не е в категорията правни становища както е по делото Швеция и Turco/Съвет и е съставен в рамките на законодателна процедура. „Различните включени в искания документ предложения за изменение или за нова редакция, направени от четирите делегации на държави членки, са част от обичайния законодателен процес, което означава, че те не могат да бъдат считани за чувствителни не само от гледна точка на критерия, свързан със засягането на основен интерес на Съюза или на държави членки, но и от гледна точка на който и да било критерий” (т. 63).

Що се отнася до оспорването на преценката на някои доказателства от Общия съд, Съдът го отхвърля като недопустимо, тъй като единствено Общият съд има компетентността да прави тази преценка и съответно да установява фактите (т. 65 – 68).

По второто правно основание 

Съветът твърди, че мотивите на Общия съд са в противоречие със съдебната практика на Съда, която допуска институциите да се позовават на съображения от общ характер, за да откажат оповестяването на определени категории документи. Мотивите на отказа посочват общи съображения, но и подробно обясняват чуствителния характер на предварителните обсъждания (т. 69).

Съображения на Съда на Европейския съюз 

Институцията може да се позове на общи презумпции, които се прилагат към определени категории документи, тъй като сходни съображения от общ характер могат да намерят приложение към документи от едно и също естество, но е длъжна да уточни съображенията от общ характер, на които се основава презумпцията за засягане на защитените интереси (т. 72 и 73). В конкретния случай, обаче, Общият съд е разгледал тези доводи и ги е сметнал за недостатъчни, заради липса на конкретно доказване на засягане на защитените интереси. Тази преценка засяга фактите по случая, съответно не подлежи на контрол от Съда и основанието на Съвета е недопустимо.

Съдът на Европейския съюз отхвърля жалбата на Съвета и подкрепящите го по решението на Общия съд  и присъжда Съвета на Европейския съюз да заплати съдебните разноски направени от Access Info Europe.

Публикацията подготвиха 

Гергана Жулева, Ралица Кацарска и Стефан Ангелов