Анализи
|
 |
| Александър Кашъмов, ПДИ |
Стартът на новия български парламент с приемане и обсъждане на закони в сферата на сигурността учуди част от българските граждани и неправителствени организации, тъй като бе непредизвестен. Липсата на изискваната от закона прозрачност и обществено обсъждане на тези проекти допринесе за взрива от негодувание, изразен в продължаващите близо месец протести. В същото време на международно ниво, през юни бяха публикувани Глобални принципи за националната сигурност и правото на информация, финализирани на среща в гр.Тсване, Южна Африка и разработени от 22 неправителствени организации и академични центрове в консултация с над 500 експерти от 70 държави. На свое заседание от 24 юни 2013 Комисията по правните въпроси и правата на човека към Парламентарната асамблея на Съвета на Европа /ПАСЕ/ прие доклад, с който призовава правителствата на 47-те държави членки на Съвета на Европа да съобразят законите си с Глобалните принципи за националната сигурност и правото на информация.Докладчикът Аркадио Техера от Испания заяви, че разкритията на Уикилийкс явно не са причинили сериозни дипломатически сътресения или продължителна вреда: ”Един урок от това масово публикуване е, че в действителност дори публикуването на относително чувствителна информация се оказа далеч не толкова вредно, колкото се предполагаше преди...”
На същото заседание комисията призова държавите-членки още неподписали и нератифицирали Конвенцията за достъп до официални документи, да го сторят.
Възниква естественият въпрос дали представителите в българския парламент изобщо се интересуват от международните принципи в тази област, след като са запретнали ръкави да законодателстват „на тъмно”. Още повече, че предстои обсъждане на 4-те проектозакона, известни като пакет за законодателна уредба и реформиране на разузнавателните служби. Това се случва и в контекста на европейския и световен дебат за ролята и границите на разузнавателните служби след скандала, предизвикан от разкритията на бившия американски служител в разузнаването Сноуден. С надеждата, че членството на България в Съвета на Европа, Европейския съюз и Организацията на обединените нации, заедно с причастността към принципите на правовата държава, все пак предизвикват известен познавателен интерес в тази насока, представяме някои основни положения в приетите Принципи.
Съдържание на глобалните принципи
Глобалните принципи за националната сигурност и правото на информация (глобални принципи) се явяват в известен смисъл продължение и доразвиване на изработените през 1995 Йоханесбургски принципи за националната сигурност, свободата на изразяване и достъпа до информация. Сами по себе си те не са правно задължителен текст, но са разработени от международни експерти на основата на задължителните международни стандарти и относими документи на ООН, Съвета на Европа, Интерамериканската комисия по правата на човека, Венецианската комисия, Организацията за икономическо сътрудничество и развитие в Европа. За авторитета им свидетелства незабавното им признаване от Комисията по правните въпроси и правата на човека към ПАСЕ, както и призива й към държавите–членки да ги приведат в изпълнение на национално равнище. Първата част от текста съдържа общи начала, втората се отнася до информацията, до която легитимно може да бъде ограничаван достъпът на основание „защита на националната сигурност”, третата част визира процедурите по класифициране и по искане на достъп до информация, а четвъртата разглежда съдебните аспекти на националната сигурност и достъпа до информация. Част седма от принципите се отнася до защитата на добронамерено разгласилите класифицирана информация в обществен интерес от наказателно и друго юридическо преследване.
Баланс на правото на информация и защитата на националната сигурност
Основното предназначение на глобалните принципи е да послужат като средство за намиране на точния баланс между правото на информация и защитата на националната сигурност. Затова и принцип № 1 е посветен на правото на информация, като припомня, че „всеки има право да търси, получава, използва и разпространява информация, съхранявана от или от името на публичните институции, или до която публичните институции имат достъп по силата на закон” (буква „а”). Този принцип възпроизвежда формулировката на правото на информация в чл.19 от Международния пакт за гражданските и политическите права, като добавя и липсващото в този текст действие „използва”. Използването или употребата на обществена информация се разглежда като част от правото на информация в законодателството на Европейския съюз. Защитата на националната сигурност представлява едно от възможните ограничения на това право, като се прилага само когато това е предвидено в закон и е необходимо в демократичното общество. В глобалните принципи е въведен изразът „легитимен интерес на националната сигурност”, което означава интерес, съвместим с международното и националното право интерес (раздел „определения”). Извън легитимния интерес на националната сигурност е нелигитимният интерес, тоест използването на ограничението с нелигитимна цел – например с цел защитата на правителството или отделни високопоставени служители от създаване на безпокойство или от разкриване на нередности; или прикриване на нарушения на човешките права (пак там).
Българската конституция е в синхрон с така формулирания принцип. Националната сигурност е посочена като основание за ограничаване на правото да се търси, получава и разпространява информация в чл.41, ал.1, изр.2, но според Конституционния съд то следва да бъде разглеждано като изключение спрямо принцип и подлежи на стеснително тълкуване. Този подход е следван и в практиката на Върховния административен съд, според която например използваното в Закона за защита на класифицираната информация основание за класифициране на категорията "доклади …. относно оперативната работа на службите за сигурност", не може да се използва като основание за ограничаване достъпа на заявителя журналист до доклад на службите за сигурност за "….участието на български лица или търговски дружества в търговията с петрол с иракски дружества или държавни органи или представители по времето на режима на Саддам Хюсеин", тъй като той не се отнася до „оперативната работа на тези служби, а само до резултат от нея”.
Институции, задължени да предоставят достъп до информация
Според глобалните принципи задължението да предоставят достъп до обществена информация трябва да се разпростира върху институциите от изпълнителната, законодателната и съдебната власт на всички нива, в това число и върху институциите в сектора за сигурност. Понятието „публични институции” следва да обхваща и частни лица, които осъществяват публична функция или услуга, както и тези, които оперират с публични средства.
Българското законодателство понастоящем е в съответствие с така приетото в глобалните принципи. Според чл.3, ал.1 от Закона за достъп до обществена информация (ЗДОИ) информация са длъжни да предоставят държавните органи. В съдебната практика е уточнено, че това са органите на всяка от трите власти – изпълнителна, законодателна и съдебна. С изменения и допълнения от 2008 задължение за предоставяне на обществена информация придобиха и т.нар. публичноправни организации – търговци и други юридически лица, които са създадени с цел задоволяване на обществени интереси и са финансирани с публични средства, или управляващите ги се определят от държавен орган или са обект на определен управленски контрол.
Сериозно предизвикателство пред спазването на този международен принцип обаче възниква с предложените текстове за нови закони в сектора „сигурност” в началото на годината. В проектозаконите за Държавна агенция „разузнаване” и за военното разузнаване, обсъждани в предходния парламент, бяха предложени текстове, които да изключат приложното поле на Закона за достъп до обществена информация спрямо цели информационни сектори. По този начин новосъздадените разузнавателни агенции щяха да са в значителна степен извън приложното поле на ЗДОИ, без възможност за съдебен контрол върху част от отказите на общественозначима информация. Бе направен и опит за изключване от приложното поле на закона за досиетатата на информация, която се съхранява в разузнавателните служби. Тези рестриктивни и проблематични от конституционна гледна точка редакции бяха приети като предложения на парламентарната Комисия по вътрешна сигурност и обществен ред между първо и второ четене през февруари 2013. Поради предсрочното подаване на оставка на правителството и разпускането на Народното събрание, те не бяха гласувани на второ четене. На 30 май група народни представители от ГЕРБ са внесли в 42-то Народно събрание нови текстове на проектозакони в сектора „сигурност”, които вече не съдържат подобни предложения и са съобразени с глобалните принципи. Обсъждането им е необходимо да премине при пълна прозрачност.
Информация, която може да бъде класифицирана и информация, която е недопустимо да бъде класифицирана
В принцип № 9 от глобалните принципи са изброени категории информация, които е допустимо да бъдат класифицирани с цел защита на „легитимния интерес на националната сигурност”. Такива са военновременните планове, производството и използването на оръжейни системи, специални мерки за защита на териториалната цялост и др. Сравнение може да бъде направено със списъка приложение № 1 към чл.25 към Закона за защита на класифицираната информация. Списъкът съдържа три раздела, всеки с от по 7 до 34 категории информация. Разделите се отнасят съответно до информация, свързана с: 1/ отбраната; 2/ външната политика и вътрешната сигурност; 3/ икономическата сигурност на страната. В първия от тези раздели се съдържат сведенията, посочени и в глобалните принципи, като допустимо защитими с цел обезпечаване на „легитимния интерес на националната сигурност”.
По-интересна е категорията данни, които според принцип № 10 не е допустимо да бъде защитавана от достъпност. Той е озаглавен „категории информация със силна презумпция или надделяващ интерес в полза на разкриването”. Така например не може да бъде ограничаван за защита на националната сигурност достъпът до информация за:
- нарушения на човешките права;
- основания за лишаване от живот или условия за задържане;
- съществуващите звена в армия, полиция, разузнаване;
- решения да се използва военна сила или да се придобият оръжия за масово унищожение;
- основанията, условията, процедурите и статистика за тайно наблюдение /използване на специални разузнавателни средства/;
- финансови доклади и отчети за разходване на бюджетни средства;
- заплахи за общественото здраве и сигурност или околната среда и мерки за справяне с тях.
При сравнителния преглед се установява, че в българското законодателство липсват забрани за класифициране на информация, аналогични на изброените, тоест правната ни уредба е в нарушение на принцип № 10. Излиза, че у нас няма законова пречка да бъде класифицирана информация за нарушения на основните права на гражданите, за злоупотреби с финансови средства и нередности в управлението и т.н. Не липсват и казуси, които илюстрират тази законодателна празнота. През 2003 бе отказана на основание „служебна тайна” информация за мястото и метода на изгарянето на двигателите на старите ракети СС-23. В периода 2002 – 2007 ПДИ води дела срещу отказа да бъде предоставен достъп до договора на министъра на финансите с британската фирма „Краун Ейджънтс”, сключен след решение на Министерския съвет без обществена поръчка.
Същевременно в българското законодателство в рамките на държавната тайна попадат и данни за бюджетни разходи. Така например, будят въпроси следните категории информация от списъка към ЗЗКИ: информация за отпускани и използвани бюджетни средства и държавно имущество за специални цели, свързани с националната сигурност /раздел ІІ, т.10/; Планове и отчети за отпусканите и изразходваните материални средства, свързани с конкретни мисии и задачи по отбраната на страната,
определени с акт на Министерския съвет /раздел І, т.15/.
Безотчетното и непрозрачно разходване на бюджетни средства винаги е проблем пред демократичното общество. Затова и в принцип № 9, буква „а”, ii, изрично е записана бележка, че ограничаването на достъпа до информация за производството на оръжие и системи за отбрана не следва да се разпростира и върху бюджетните линии, с които тези дейности се финансират.
Някои изводи
Съдържанието на глобалните принципи е достатъчно обхватно, поради което още няколко самостоятелни теми за съответствие с националното законодателство могат да бъдат разгледани отделно. В основни линии българското законодателство е в синхрон с приетото в глобалните принципи. Съществен пропуск обаче е липсата на ясна забрана да бъде класифицирана и ограничавана за достъп информация, която разкрива нарушения на човешки права или злоупотреби и нередности в администрацията. Трябва да се развива и бюджетната прозрачност, като с прилагането на новоприетия Закон за публичните финанси ще стане ясно дали секторите „отбрана” и „сигурност” ще се опитат да изключат от публичност определени категории данни от отчетите за разходите. Според нас те трябва да бъдат максимално прозрачни и достъпни за обществото. Необходимо е националното законодателство да разпростира прозрачността си върху всички държавни органи без изключение, като се пресекат новопоявилите се амбиции на някои служби, части от тяхната дейност да се превърнат във „вечна тайна”.
Няма коментари:
Публикуване на коментар